Un nuevo modelo de Administración tributaria

Un sistema tributario no es tal sin el entramado institucional que lo administra y lo hace operativo, a través del que se aplica. En la medida en que se ha ido desplegando el modelo competencial tributario autonómico el entramado orgánico concerniente a su aplicación ha discurrido por tres vías. En lo relativo a las Haciendas forales, el mantenimiento de la realidad pre-constitucional en Álava y Navarra, con su extensión a Vizcaya y Guipúzcoa: Administraciones forales con competencia integral. Por lo que a los tributos propios se refiere, competencia exclusiva de las CA de régimen común, que han creado sus organismos propios al respecto, en algunos casos acogiendo la forma jurídica de Agencias, a imagen y semejanza de la estatal. Por último, en los impuestos cedidos, más allá de la formal colaboración de las CA en la gestión del IRPF, la decisión adoptada ha pasado por el abandono de los mismos en manos de las CA –ITPAJD, ISD y juego- o por no ceder ninguna competencia esencial al respecto.

La tensión en esta pieza del modelo de sistema tributario adoptado, entre la Administración general del Estado y las de las Comunidades Autónomas, alcanza sus cotas más elevadas –particularmente en Cataluña- en cuanto que se percibe como un agravio comparativo inaceptable el que los vascos y los navarros puedan administrar sus propios tributos y los catalanes no. En términos políticos, además, el simbolismo del particular es acentuado y ha llevado, últimamente, a una campaña extravagante que ha consistido en estimular a diversas instituciones –Ayuntamientos, principalmente- a presentar el pago de sus impuestos estatales –las retenciones del IRPF de sus empleados, señaladamente- en la Agencia tributaria catalana, para que ésta –como si de un gestor privado se tratase- inmediatamente los trasladase a la AEAT. Episodio éste que en términos técnicos y de costes de gestión carece de toda lógica, más allá de su acusada carga política y con independencia de su encaje normativo, más o menos discutible.

Una reforma con visos de racionalidad apuntaría hacia un Senado con una estructura adecuada a la realidad de nuestro modelo de organización territorial. Contra lo que tienden a pensar los interlocutores más partidarios de la preservación de la unión, no hay nada que cohesione más un sistema complejo que la participación efectiva de sus componentes centrífugos en los órganos centrales del mismo. Por eso, precisamente, los partidarios de la secesión no se muestran propicios a su racionalización y desarrollo efectivo. El camino más natural para conseguir un sistema sencillo, eficaz, rentable, seguro, eficiente, económico y justo de gestión tributaria no es ni la fragmentación de la estructura administrativa encargada de su aplicación ni la concentración funcional y política en un único organismo administrado desde la centralidad del sistema. Lo más adecuado para el correcto funcionamiento del sistema tributario y la justa representatividad de todos y cada uno de los interlocutores políticos del mismo en su gestión es una sola Agencia independiente y profesionalizada en cuyo gobierno y administración participen de forma real y equilibrada cada una de las Haciendas implicadas en su funcionamiento. Se trataría de una Autoridad independiente responsable de la Administración de todo el sistema tributario estatal y autonómico, de forma pareja a lo que ocurre con el Banco de España respecto del sistema monetario y financiero.

En el marco de una reforma constitucional tendría sentido desarrollar este modelo. El Presidente de la AEAT –o incluso su Consejo de Administración, como en el Reino Unido- se nombraría por el Senado, entre una terna presentada por el Consejo de Ministros y para un mandato que, en todo caso, superase el de una legislatura, siete años, por ejemplo. En ningún caso sería tal persona miembro de Gobierno alguno y, mucho menos, Secretario de Estado de Hacienda, respondiendo sistemáticamente de su gestión y actividad ante la Comisión correspondiente del Senado. Los Delegados especiales de la AEAT, a su vez, serían nombrados por los respectivos Parlamentos autonómicos, con idéntico mandato temporal, entre una terna presentada por el Presidente de la AEAT, respondiendo, también, de su gestión ante el Parlamento que les nombró.

A partir de aquí, qué pudiera corresponder a la AEAT o qué se pudiera seguir desarrollando desde las instituciones autonómicas equiparables se habría de decidir en términos técnicos, que no políticos. La administración de los tributos quedaría encomendada así, a los profesionales del particular, dirigidos por otros profesionales de designación parlamentaria. Manteniendo, claro está, los mecanismos –más bien perfeccionándolos- de control interno, por las respectivas Intervenciones, y externo, por los Parlamentos y sus organismos de fiscalización contable, de su actividad: lo que en el mundo anglosajón se denomina con la palabra, de frecuente uso en Derecho público, de accountability, rendición de cuentas. Este aspecto es crucial en el modelo: el Presidente de la AEAT, su Consejo de administración, debería de rendir cuentas sistemáticamente ante el Senado de sus planes estratégicos y de la ejecución de los mismos. Lo mismo deberían de hacer los Delegados de la Agencia en cada Comunidad Autónoma, ante sus respectivos Parlamentos.

Las organizaciones autonómicas que actualmente gestionan los tributos propios o cedidos se integrarían, como un Departamento más –“De tributos propios”, “De tributos sobre el juego”, “De impuestos patrimoniales”- en la Delegación de la Agencia en la Comunidad Autónoma. Los funcionarios destinados en estos Departamentos podrían pertenecer a cuerpos autonómicos específicos o al de los cuerpos nacionales de Inspectores y Técnicos de Hacienda.

La Agencia Tributaria se regiría por una ley específica, orgánica, cuya iniciativa debiera de partir de un Senado –esta es la base de todo el modelo- que verdaderamente fuese una Cámara de representación territorial. Los puestos de libre designación en la misma estarían específicamente delimitados en la norma reglamentaria que desarrollase lo establecido en la ley estatutaria de la Agencia. Al resto de los puestos de trabajo, la inmensa mayoría, se accedería por concurso público conforme a criterios de antigüedad, mérito y capacidad.

En el Reino Unido, hasta 2005, la administración de los tributos estaba seccionada en dos Agencias independientes, una, en esencia, para los impuestos directos y otra para los indirectos. Pues bien, a partir de esa fecha, no sólo se fusionaron ambas entidades en la actual, Her Majesty`s Revenue and Customs, sino que se le encomendó, también, la gestión de las cotizaciones sociales y de algunas prestaciones sociales. Eso sí, el nivel de rendición de cuentas, de seguimiento, que de esta entidad se lleva a cabo desde el Parlamento británico es más que considerable. Este es, pues, el modelo, sumar, no dividir, profesionalizar, no politizar, y controlar desde los distintos órganos de representación política. Una sola Agencia cuyo gobierno esté desconcentrado y sujeto a control parlamentario por el Senado y por los parlamentos autonómicos. Y en la que no pongan sus manos los distintos Gobiernos de turno, nacional y autonómicos.

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