La pacificación del sistema tributario y la reforma del económico-administrativo

El pasado viernes 23 de mayo se celebró en el Centro de investigación sobre Justicia administrativa de la Universidad Autónoma de Madrid (http://cija-uam.org/seminario-sobre-la-justicia-administrativa/) un interesante seminario sobre la eventual creación de una jurisdicción fiscal en España.

A mi parecer, por decirlo rápido, probablemente no sea necesaria una jurisdicción fiscal especializada en España, distinta del actual contencioso-administrativo. Otra cosa es que tampoco se puede continuar, como hasta ahora, con un nivel disparatado de conflictividad tributaria.. Los datos son más que tozudos. Entre el económico y el contencioso administrativo la AEAT pierde, aproximadamente, el 40% de las reclamaciones que se interponen. Y, por cierto, es absurdo y ridículo –en un sistema de masas que funciona merced a un entramado colosal de millones de autoliquidaciones espontáneas que ni siquiera son actos administrativos- pretender consolarse afirmando que, al fin y al cabo, se recurre menos del 0,2% de lo que se gestiona. Cualquier entidad preocupada por la calidad de los servicios que presta –y la Administración tributaria, ¡quién lo diría!, es una entidad de prestación de servicios al ciudadano- debería de considerar un fracaso, semejante índice de insatisfacción de sus usuarios y, sobre todo, el que los órganos que dilucidan las incidencias producidas en sus actuaciones se decantasen con tan elevadísima frecuencia por desautorizar al órgano que dictó el acto impugnado. Y sin embargo, de la lectura del informe para la reforma fiscal que les han redactado los expertos –que no dedica ni una sola línea al particular- no parece que tal cosa inquiete a nuestras Autoridades financieras.

El sistema está saturado, no funciona con la eficacia que debiera y genera costes desproporcionados. Y, nuevamente, no es de recibo refugiarse en que el coste medio de resolución de litigios es de 80 o de 50 euros por expediente. Esas cifras lo único que indican es que los responsables de ventilar justicia económico-administrativa trabajan a destajo y despachan expedientes a troche y moche. Nada más, aunque no es poco. ¿Se ha calculado, alguna vez, lo que le cuesta al Estado el mantenimiento de toda la elefantiásica estructura de justicia económico y contencioso administrativa? Tal vez sí, lo desconozco. Pero sobre todo, ¿se ha calculado lo que nos cuesta a los contribuyentes en intereses de demora lo que hemos de pagar en todos los casos, a todas luces excesivos, en los que se condena a la AEAT –por haber hecho las cosas mal- a devolver lo ilegalmente cobrado? Eso sí lo sé: y no se conoce la cifra porque los órganos rectores de la AEAT han prohibido que se efectúe el cálculo. ¿Tal vez porque se malicia escandaloso? Y, más allá de las cifras macro, detrás de cada expediente hay un ciudadano que merecería el debido respeto y, además, de cómo se administre la justicia administrativa –grande, mediana o pequeña en su dimensión- depende, en buena medida, el clima fiscal, su índice de seguridad jurídica y, en definitiva, su calidad. No parece, a juzgar por lo que se oye decir a los asesores fiscales y a los inversores extranjeros, que en estos parámetros puntúe al alza nuestro sistema tributario.

Hay tres planos en los que se debería de incidir para mejorar este lamentable estado de conflictividad tributaria en nuestro país. En primer lugar, en la prevención del conflicto, lo que pasa por una simplificación del sistema tributario y por mecanismos más porosos de configuración e interpretación de las normas tributarias y de formación de los actos tributarios.

Me explico. El modelo vigente de relaciones tributarias es estrictamente vertical y de aquí te pillo, aquí te mato. La Administración, considerablemente autista en sus modos –sólo parece escuchar, de vez en cuando, a comités de expertos por ella misma seleccionados y gestionados- diseña y diseña normas y normas en su laboratorio de super-cicutas, la Dirección general de tributos. Por cierto, es una broma pesada echarle la culpa de la abrumadora cantidad y deficiente calidad de la normativa tributaria al “legislador”, que en esta materia tan extraordinariamente técnica y esotérica hace –con más o menos matices- lo que le dicen desde el Ministerio.

A parir de ahí la AEAT aprueba modelos y modelos, instrucciones y circulares que los asesores fiscales han de digerir a marchas forzadas. ¡Y aplicarlas a contrarreloj! Si tienes alguna duda seria, le escribes a los super-cicutas y dentro de seis meses te dirán lo que les parezca, sin perjuicio de que transcurridos otros tres cambien de opinión, y en el bien entendido de que también le podrán dar la vuelta a lo dicho si llegasen a considerar que se alteraron los hechos o que lo que habías explicado no era suficientemente claro.

Al cabo de unos meses te vienen los chicos de gestión –o pasados cerca de cuatro años los de inspección, que es peor- y te dicen que, ¡lástima!, te has equivocado en la casilla 324, has caído en el foso –o en la cárcel, ¡por tutatis!- y vuelves a la casilla de salida: intereses de demora y sanción por torpe. Mientras tanto, a todo esto, la economía sumergida vive plácidamente de espaldas a la todopoderosa Rita –la maciza computadora tributaria- sin que nadie la incordie, en tanto en cuanto la Inspección de los tributos no tiene atribuida la competencia para la persecución del delito fiscal.

Y ¡ay de ti si discutes! Como diría Don Mendo, si discutes es peor, pues indica que mal tasas y del otro eres deudor. La Administración difícilmente atiende a razones en fase de comprobación y liquidación. Sencillamente, desde la premisa de que ella y solo ella está en la posesión de la verdad absoluta sobre la cuantía cierta e irrefutable de la deuda tributaria -una, sola e indisponible- te hace saber que si te gusta bien, y si no también. Agarras el portante, pagas o avalas, y caminito del económico y, eventualmente, del contencioso administrativos a sudar tinta durante tres, cuatro o más años. Ahora ya como el Tribunal Supremo ha decidido -por el momento, a la espera de la reforma de la casación, en trance- que no resuelve sobre peanuts tributarios -menos de 600.000 € por hecho imponible- la pesadilla finaliza normalmente en un margen aproximado de cinco años desde la liquidación, diez desde el nacimiento de la deuda tributaria.

¿Por dónde deberían de ir las reformas? Por lo que en los países desarrollados, que se agrupan en torno a una organización internacional llamada OCDE, se denomina co-operative compliance, relaciones cooperativas, para que se entienda. Y que descansa sobre otro concepto de uso frecuente en dichos países, tax risk management, o cómo gestionar el riesgo de incumplimientos en materia tributaria. El eje de todo ello pivota sobre un cambio radical de la Administración tributaria en cuanto a su modelo de relaciones con los contribuyentes. La AEAT debería de empezar a entender, como han hecho ya sus homónimas más avanzadas, que todo su modelo organizativo debería de evolucionar hacia unas premisas completamente distintas de las que aquí –con cierta sorna, de forma grotesca y a brochazos gruesos que confío en que se sepa disculpar- se han descrito.

Con la generalidad de los ciudadanos que contribuimos razonablemente con normalidad, el esfuerzo de la Administración se habría de volcar en simplificarnos la vida. Es mucho y bueno, por cierto, lo que la AEAT ha hecho en este sentido, desde el borrador de la declaración hasta la cita previa o el programa Informa. Hay mucho, con todo, por hacerse al respecto. En especial, se ha de revolucionar el procedimiento de elaboración de reglamentos, circulares, guías y demás publicaciones oficiales, inspirándose en los modelos norteamericano e inglés, en los que los contribuyentes, en particular las asociaciones de profesionales tributarios, tienen un protagonismo extraordinario y se les escucha con mucha atención a través de masivos procedimientos de información pública. En el mismo sentido, se ha de avanzar mucho en la implantación de un sistema moderno y eficaz de atención de las consultas, al estilo del que funciona en el Reino Unido, país en el que la Administración tributaria se compromete a responder las llamadas clearances en un plazo de 28 días, por no hablar de los private ruling holandeses.

El segundo eje de lo que debería de ser un plan estratégico de la AEAT para reducir el volumen e intensidad de la conflictividad tributaria descansa sobre una palabra que, desgraciadamente, hoy en día no es de uso frecuente en nuestros procedimientos tributarios: acuerdo. Palabra, y es importante que esto se entienda, que no ha de confundirse, ni de lejos con su hermana bastarda, chalaneo. Cada vez que se menciona la palabra acuerdo en un foro en el que participan empleados de la Administración el resultado es perfectamente previsible: uno o varios aluden como obstáculo insalvable al respecto la sagrada indisponibilidad del crédito tributario. Pues bien, lo primero que debería de preguntarse quien se aferra a tal dogma es ¿será que en Alemania, Italia, Francia, el Reino Unido, Holanda, EE.UU…. el crédito tributario es disponible y en España no? Porque en todos esos países en la vida tributaria hay espacio, y mucho, para el acuerdo. Y es que, lo que tal vez debería de empezarse a comprender es que antes de llegar a la determinación del crédito tributario hay un larguísimo camino de fijación de hechos inciertos, calificación discutible de los mismos e interpretación abierta de las normas aplicables en el que el espacio para el diálogo, la confrontación de pareceres, el acuerdo de voluntades, la participación del contribuyente en la configuración del acto administrativo… el acuerdo, es descomunal. A su logro, por otra parte, pueden muy bien servir las técnicas de conciliación y mediación –no creo yo tanto que las de arbitraje- previstas al respecto por el art. 107 de la Ley 30/1992, en este orden perfectamente aplicable a la aplicación de los tributos. Y que tendrían su espacio administrativo más adecuado para su desarrollo en las Oficinas técnicas de la Inspección.

¿Por qué le cuesta tanto a la AEAT, a sus empleados, entenderlo? Me atrevo a aventurar que, probablemente tenga una influencia en ello el sistema de financiación de la Agencia, que está construido sobre el volumen de propuestas de regularización que despacha. A mayor deuda tributaria propuesta –se recaude o no, se impugne o no, se anule o no el acto posterior- mayores ingresos. Tiendo a pensar que si el sistema de financiación de las Universidades descansara sobre el número de alumnos “regularizados”, suspendidos, esa variable tendería a incrementarse. Si, por el contrario, el sistema se centrase en incentivar el desfase entre la recaudación efectiva y la potencial –calculada a partir de una cualquiera, la que menos disguste, de las técnicas de medición de la economía sumergida- lo que los suecos han llamado tax gap, quizás la atención de la AEAT no se centrase tanto en apretarle las tuercas hasta el desespero a quien ya contribuye, sino en incorporar al sistema a quien vive al margen del mismo. Digo, ¿o no? Sé que no es fácil formular los índices objetivos de eficacia administrativa al respecto, pero merece la parte indagar al respecto.

Esta es la parte fundamental, a mí entender, del camino a transitar para disminuir la conflictividad tributaria: prevención y disposición, cauces, para el acuerdo y la conciliación. Con todo, lógicamente, siempre habrá un porcentaje de casos que requieran ser tratados por instituciones concebidas para resolver los litigios, en igualdad de armas.

Pues bien, aquí, en cuanto al entramado orgánico de la justicia tributaria en España, no creo yo que lo que se tiene hubiera de requerir colosales reformas. Los Tribunales económico-administrativos gozan de una gran tradición en nuestra vida jurídica, están atendidos por espléndidos profesionales y el procedimiento conforme al que trabajan no presenta fallas insalvables.

Únicamente sería preciso que evolucionasen, a partir de su estructura y personal actuales, hacia uno de los dos modelos que al respecto son referencia en otros ordenamientos avanzados. Por una parte, más en línea con la situación presente, podrían acercarse a lo que son las Oficinas de apelación norteamericanas, que tratan, por todos los medios, de lograr una conciliación entre las pretensiones de las partes y la postura de la Administración gestora. Bastaría, a tal efecto, que se incorporase en el procedimiento una fase previa de conciliación, al estilo de la cociliazione giudiciale italiana. Por otra parte, y aun siendo una cuestión esta de matiz, se debería de suprimir la posibilidad de recurrir ante el TEAR-L cuando quepa alzada, de modo que se evite la impresión –hoy tan repetida y criticada- de que es preciso recorrer dos fases administrativas sucesivas antes de llegar al contencioso. Eso sí, y esto es más importante, daría una mayor legitimidad a estos órganos y celeridad al sistema, que quien prefiera prescindir de su mediación acuda directamente al contencioso. Por último, todo parece indicar que para que estos órganos pudieran funcionar, verdaderamente, como oficinas de apelación en busca de la conciliación, y no como antesala del contencioso, deberían de introducirse algunos cambios en la composición y formación de los mismos, incorporando a los mismos, junto a los actuales inspectores de Hacienda –cuya valía y buen hacer son indiscutibles- la perspectiva de otros profesionales con una mayor predisposición a la conciliación y a ver las cosas desde la perspectiva del contribuyente que, como ocurre en el Reino Unido, podrían no tanto ser empleados, sino cobrar por dietas en función del trabajo que en cada caso se les fuera encomendando a modo de dictámenes o actuaciones de conciliación.

Una segunda opción, pasaría por adoptar el modelo británico. En el Reino Unido, en 2009, la estructura de justicia tributaria administrativa, los Commisssioners general y specials, se transformó en una jurisdicción fiscal, Tax Chambers, dependiente de la Administración de justicia. En buena medida los antiguos commissioners fueron contratados como jueces, a los que se unen vocales de procedencia diversa que no tienen un estatuto de empleados judiciales sino que trabajan para los órganos de justicia tributaria de forma compatible con su ocupación principal. En el caso español, de optarse por esta fórmula, lo natural es que los tribunales económico-administrativos se desgajaran del Ministerio de Hacienda, para pasar a depender orgánicamente del Consejo General del Poder Judicial y, funcionalmente, de las Comunidades Autónomas. Lo natural, por otra parte, sería que se nutrieran con los inspectores que en la actualidad prestan servicios en los mismos –que pasarían a tener la condición de jueces- y por jueces especialistas en Derecho tributario de quienes prestan sus servicios como tales en la actual jurisdicción contencioso-administrativa.
Cada una de estas dos opciones tiene sus ventajas e inconvenientes, que se habrían de estudiar en detalle, y requeriría la adopción de un plan específico de transición. No tendrían por qué implicar, por otra parte, cuantiosos desembolsos presupuestarios y, desde luego, sí que contribuirían a una reducción y mejor gestión de la conflictividad tributaria. Algo, parece, que debiera hacerse al respecto. Con todo, lo más importante, de largo, es que se avance primero, en el sentido expuesto, en las medidas de prevención y adecuada gestión del conflicto en sede de la AEAT.
José A. Rozas
Catedrático acreditado de Derecho financiero y tributario (UB)

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0 respuestas a La pacificación del sistema tributario y la reforma del económico-administrativo

  1. José Miguel Mtez.-Carrasco Pignatelli dijo:

    Muy bien, José Andrés, tu artículo.

    Totalmente de acuerdo con lo que afirmas.

    Pero yo daría un paso al frente, añadiendo, que entre la composición de los “Tribunales tributarios especializados” se incluya a Profesores de Universidad del área de Derecho Financiero y Tributario.

    Modestamente, creo que algo sabemos del tema “tributario”.

  2. Enhorabuena por el “post” que expone una clarividente perspectiva de la situación actual y del deseable futuro. Por coincidir en alguno de sus postulados, adjunto “link” a una opinión análoga: http://fiscal.blogsiga.net/index.php/por-una-configuracion-potestativa-del-procedimiento-economico-administrativo-previo-a-la-via-jurisdiccional/

  3. tatiana dijo:

    Enhorabuena por el blog,
    y por el post en concreto, lo he leído y reeleído y, por lo poco que sé al respecto me ha parecido muy acertado el sentido crítico y la honestidad. Y tambien el sentido del humor ante esta situacion que afecta a todos o a casi todos…, Saludos !

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