Como la mayoría ya conocerán, el pasado 2 de octubre, se publicaron en el Boletín Oficial del Estado dos nuevas normas que pretenden sustituir y reemplazar la conocida Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, norma básica de referencia en materia de Derecho Administrativo.
En concreto, el próximo 2 de octubre de 2016 (con carácter general, salvo ciertas excepciones), entrarán en vigor las siguientes normativas básicas de referencia:
§ Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que pretende regular las relaciones “ad extra”, es decir, entre la Administración y los ciudadanos; y
§ Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público, que contiene la regulación de las relaciones “ad intra”, es decir, en las relaciones y configuración de las distintas Administraciones (personas, órganos, funcionamiento y relaciones).
Aunque sirva meramente como apunte histórico, recordemos que la casi extinta Ley 30/1992 refundía y actualizaba la profusa normativa administrativa que derivaba de las extintas Ley de fecha 26 de julio de 1957 de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y la Ley de fecha 17 de julio de 1958 de Procedimiento Administrativo. En su momento, se valoró como positivo la unificación normativa, pues se buscaba que existiese una única norma básica de referencia en materia de Derecho administrativo reuniendo en un mismo cuerpo legal la regulación de las relaciones de las distintas administraciones públicas.
Sin embargo, los tiempos cambian. Y aquello que se antojaba tan positivo ahora no lo es tanto, por lo visto; de igual forma que nuestros actuales legisladores distan mucho de la capacidad de redacción, en el pensamiento y la concepción del Derecho Administrativo de los profesores García de Enterría y Garrido Falla.
Ni que decir tiene que, aunque pueda justificarse, el desdoblamiento normativo trae consigo un efecto indeseado: resulta un halo a que de una norma mayor o principal, una referencia consolidada, resultan dos normas con una apariencia de menor rango o transcendencia, aunque, en conjunto, pretendan sustituir a la primera.
Como muchos de vosotros, entiendo y comparto que resulta tediosa la lectura de las normas del Derecho Administrativo. Sin embargo, debe ser así pues se trata de dar una pauta o protocolo de aplicación general para todas las Administraciones Públicas y ciudadanos siguiéndose los principios básicos de legalidad, objetividad, los criterios de eficiencia y eficacia, etc. En definitiva, en mi particular opinión, su lectura no debería ser divertida ni apasionante, sin perjuicio o en detrimento de su gran importancia y relevancia para el efectivo respeto de las garantías y derechos de los ciudadanos.
Por ello, aunque sea como un mero apunte informativo, a continuación deseo traer a colación algunas de las principales cuestiones que se incorporan en la nueva normativa administrativa y que tienen transcendencia en materia de Derecho Tributario.
En primer lugar, debemos tener presente que, en materia de Derecho Tributario, realmente la norma que tiene incidencia es la Ley 39/2015 con pretensión de establecer el marco básico de relación entre las administraciones y los ciudadanos, es decir, el procedimiento administrativo. La relevancia de esta Ley nos la recuerda el artículo 1 al definir el alcance y objetivo de la misma: “regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria”. Casi nada, vaya.
En este sentido, la reforma apenas modifica el procedimiento administrativo común, pues gran parte del articulado es una copia o transcripción literal o cuasi literal del existente en la Ley 30/1992.
1. Uno de los aspectos más señalados y destacados de esta reforma es el notable impulso, vía la regulación legal, a la implantación sistemática del uso de los medios electrónicos, tanto por parte de las distintas administraciones, como por parte de los ciudadanos. De hecho, en la Exposición de Motivos de la Ley 39/2015 se afirma textualmente “que implantarán una Administración totalmente electrónica, interconectada, transparente y con una estructura clara y simple”. Sobran las palabras…
Nota de autor.- Como el tema da de sí, como podéis imaginar, próximamente, publicaré un post o artículo sobre la implantación de los medios electrónicos por las distintas administraciones públicas. Dadme tiempo, que material me sobra…
En esta (férrea) voluntad de implantar el uso de los medios electrónicos, se impone la obligación para las Personas Jurídicas (sin hacer distinción por su tamaño) o sus representantes, así como también para los empleados públicos y los profesionales colegiados en sus relaciones con la Administración de realizar cualquier trámite de un procedimiento administrativo a través de medios electrónicos.
Realmente no es una novedad en sí mismo pues esta exigencia ya operaba en algunos ámbitos de las relaciones con las administraciones tributarias. En cualquier caso, ahora se recoge expresamente y se acentúa la exigencia.
Asimismo, esta obligación podría extenderse a ciertos colectivos de personas físicas (aquellos que «por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios«) para determinados procedimientos administrativos, pues, de momento, se exceptúa de la obligación de uso de medios electrónicos al ciudadano particular, para el cual rige el derecho de opción para comunicarse o no por vía electrónica con la Administración.
En cualquier caso, es una demostración de la concepción ideológica del legislador que, para conseguir un fin loable (el uso de medios electrónicos), en lugar de incentivar al ciudadano (sea persona física o jurídica), se recurre a la implantación de obligaciones y la consiguiente coerción. Ya se sabe, aunque desconocido, el Marqués de la Ensenada tiene numerosos seguidores.
2. En coherencia con ese impulso reformista, expresamente se recoge que todos los documentos presentados ante una Administración deben ser registrados mediante asiento en el Registro Electrónico General, es palabras llanas, deben convertirse en documento electrónico. Por ello, la norma impone la obligación a la Administración Pública de digitalizar todos los documentos que se presenten de forma presencial y de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados y de conservar estos expedientes.
Asimismo, los interesados deben tener derecho a presentar documentos tanto en las Dependencias de Correos como en el Registro electrónico de cualquier Administración u Organismo todos los días del año, sin excepciones, durante las 24 horas, por medio de las claves electrónicas concertadas que se facilitan al ciudadano en el momento para realizar su trámite. En este sentido, obviamente, el interesado puede realizar su presentación en un día inhábil, la cual se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil.
3. Se establece en la Ley una particular “cláusula” de tratamiento de datos que opera a favor de las Administraciones públicas, salvo que se diga expresamente lo contrario. En concreto, se afirma que no existirá obligación por parte de los interesados de aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración, pues cabe hablar de una presunta autorización a que la Administración obtenga los documentos que ya se hubieran aportado en otros procedimientos con otras Administraciones a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.
O sea que en virtud de una norma se presume que damos consentimiento tácito a que puedan pasarse datos entre Administraciones. El paraíso orwelliano…
4. Se introduce, define y regula el “expediente administrativo electrónico”: el expediente administrativo tendrá formato electrónico y estará formado por el “conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla” (artículo 70 de la Ley 39/2015). Además, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada, así como de los informes y cualquier otra documentación.
Uno pudiera pensar que en dicho expediente constará toda la documentación relativa al mismo, ahora bien, de forma sorprendente se afirma que, “no formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento”. Ya me imaginaba yo que eso de la transparencia era en pequeñas dosis…
5. Registros de apoderamientos, identificación y firma del interesado:
El artículo 6 de la Ley prevé que cada Administración Pública deberá tener Registros electrónicos por apoderamiento, con el fin de que las Administraciones inscriban los apoderamientos generales de los interesados. Debemos destacar la existencia de nuevos medios para acreditar la representación en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, por lo que cabe hablar del apoderamiento “apud acta” presencial o electrónico, así como también de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente.
Debemos destacar como novedad la diferencia entre identificación y firma electrónica y la facilidad existente para acreditar ambas.
En cualquier caso, en el artículo 9 de la Ley se hace referencia al deber de la Administración de identificar a los interesados en el procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su nombre, apellidos o denominación o razón social, según corresponda, que consten en el DNI o documento identificativo o equivalente. Sin embargo, la novedad radica en el hecho de que la identificación se puede hacer electrónicamente por los interesados a través de cualquier medio que cuente con un registro previo como usuario.
Adicionalmente, en el artículo 10 se posibilita poder firmar mediante cualquier medio que sea considerado como firma electrónica válida. Ésta será necesaria para acreditar la voluntad y consentimiento del interesado.
6. En materia de plazos administrativos, destacamos dos importantes novedades: se abre la posibilidad a que existan plazos que se computan por horas (con el máximo de 24) y la declaración (por fin) de los sábados como días inhábiles.
Aunque suene redundante pero que tiene transcendencia en los plazos computados por horas, se aclara que se consideran hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil.
7. En materia de notificaciones, se determina que se practicarán preferentemente de forma electrónica y deberán realizarse en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada (DEH) única, resultando en algunos casos el interesado obligado a ello (como acontece en las personas jurídicas).
Ahora bien, de forma un tanto contradictoria con la nueva redacción de la Ley General Tributaria, se considerará practicada la notificación cuando hayan transcurrido 10 días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido. En este caso, la normativa administrativa parece determinar que, una vez transcurrido el plazo de 10 días, la notificación parece entenderse producida al día siguiente vencimiento del plazo conferido para acceder a la notificación.
Igualmente, se regula y adapta cómo realizar los segundos y subsiguientes intentos de notificación física en el domicilio o lugar indicado al efecto por el ciudadano.
8. Por fin, se abre la puerta a que los pagos de sanciones, derechos de las Haciendas y demás pagos se efectúen de forma electrónica (tarjetas de créditos, por ejemplo).
9. El procedimiento sancionador y el procedimiento de responsabilidad patrimonial se incorporan a la Ley 39/2015, sin perjuicio de las especialidades en materia de Derecho Tributario. La finalidad de esta novedad es la de simplificar y utilizar las pautas procedimentales generales a la tramitación también de estos procedimientos.
Ahora bien, parte de la regulación se desdobla y se regula en la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público (básicamente, los principios generales de las potestades sancionadoras y de responsabilidad).
En este ámbito, si bien no existen novedades sustanciales, se mantienen y consolidan aspectos llamativos como que la falta de alegaciones en un procedimiento determina la conversión de la propuesta en Resolución, se recoge el “estímulo” de reducir las sanciones económicas si se paga y calla o el hecho de que se regule los procedimientos de denuncia en materia de infracciones a la vez que se incentiva la delación (artículo 62.4 de la Ley).
10. Se abre la posibilidad a efectuar un procedimiento de tramitación simplificada cuando existan razones de interés público que lo aconsejen o bien, se trate de un procedimiento sencillo. Este procedimiento podrá utilizarse también en materia de responsabilidad si los presupuestos están claros o en caso de expedientes sancionadores por infracciones leves y su duración no podrá exceder de 30 días.
Ahora bien, en estos procedimientos, en el caso de que fuera necesario llevar a cabo cualquier otro trámite adicional, deberá seguirse el procedimiento de acuerdo con la tramitación ordinaria.
11. De forma paralela a la modificación en la normativa tributaria, se establece que, en un procedimiento administrativo ordinario no podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando el interesado, por causas imputables a él, no las aportó en el procedimiento o actuaciones previas y se hubiese dictado una resolución administrativa. Con ello lo que se pretende es evitar la utilización del recurso para subsanar la falta de acreditación de hechos o circunstancias que debieron y pudieron haberse probado en el momento procedimental oportuno.
12. En el caso de silencio administrativo por parte del órgano competente para resolver el procedimiento a instancia de parte, éste emitirá de oficio en el plazo de 15 días desde el vencimiento del plazo, el certificado acreditativo de su producción.
13. Revisión de oficio de los actos en vía administrativa. Existe la posibilidad de que cuando la Administración deba resolver varios recursos administrativos relativos a un mismo acto administrativo y se haya interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, se podrá solicitar y acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que exista pronunciamiento judicial por parte del órgano administrativo.
En resumen, salvo excepciones, podríamos decir que esta reforma se limita a traernos una deconstrucción normativa y un empeño en convertirnos en ciudadanos tecnológicos a todos los efectos. Esperemos que los servidores y las redes nos aguanten…