Suspensión del plazo de resolución de procedimientos en curso. En especial, los relativos al deber informativo sobre bienes y derechos en el extranjero

 1. La suspensión del plazo para resolver en el ámbito administrativo.

 

El 2 de octubre próximo, día del Santo Patrón del Cuerpo de Policía, entrará en vigor la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas –BOE del día 2-, que tras un año de vacatio legis sustituirá a la tradicional ley de procedimiento administrativo, la Ley 30/1992.

La nueva norma nace con el objetivo de poner al día la relación entre los administrados y los Poderes Públicos, remozando sus preceptos anacrónicos e introduciendo algunos nuevos mandatos adaptados a la sociedad actual, siendo paradigmas de ello el establecimiento de una suerte de ventanilla única en la relación administrativa y la extensión del uso de las tecnologías.

De entre las novedades, por su cenital importancia en un ámbito tan sujeto a la conflictividad como es el tributario, debe destacarse el artículo 22 que con el título “Suspensión del plazo máximo para resolver”, introduce la posibilidad de que un procedimiento administrativo pueda quedar paralizado por determinadas causas antes de su conclusión, imperativas las previstas en el 2º apartado y potestativas las del primero.

Así las cosas, el precepto que se acaba de señalar, expone en su apartado segundo que “el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se suspenderá en los siguientes casos:

  1. a) Cuando una Administración Pública requiera a otra para que anule o revise un acto que entienda que es ilegal y que constituya la base para el que la primera haya de dictar en el ámbito de sus competencias, en el supuesto al que se refiere el apartado 5 del artículo 39 de esta Ley, desde que se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso administrativa. Deberá ser comunicado a los interesados tanto la realización del requerimiento, como su cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
  2. b) Cuando el órgano competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación.
  3. c) Cuando los interesados promuevan la recusación en cualquier momento de la tramitación de un procedimiento, desde que ésta se plantee hasta que sea resuelta por el superior jerárquico del recusado.”

 

El uso del imperativo –que hemos subrayado- denota que lo que la ley establece es de obligado cumplimiento, esto es, se trata de un mandato inalterable por las partes de la relación administrativa, que ordena que se proceda a la suspensión del plazo de un procedimiento administrativo en el caso de que quede acreditado en el expediente que se haya producido cualquiera de las tres circunstancias que se mencionan en las letras a), b) o c).

La suspensión ex lege del plazo de resolución de un procedimiento administrativo supondrá, indefectiblemente, la imposibilidad de su conclusión hasta que se produzca el cese de la causa que ha dado lugar a la suspensión, lo que determinará que en el ínterin no exista un acto administrativo.

Por su parte, el apartado primero señala, a su vez, que “el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

  1. a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley.
  2. b) Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de la Unión Europea, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.
  3. c) Cuando exista un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución de que se trate, desde que se tenga constancia de su existencia, lo que deberá ser comunicado a los interesados, hasta que se resuelva, lo que también habrá de ser notificado.
  4. d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento.
  5. e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.
  6. f) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos previstos en el artículo 86 de esta Ley, desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones, que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.
  7. g) Cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado.”

 

De la parte que hemos subrayado se infiere que, de producirse alguno de los supuestos incluidos en las letras a) a g) de este precepto, cualquiera de las partes en la relación administrativa podrá solicitar la suspensión del plazo para resolver, lo que tendrá como correlato necesario la suspensión del procedimiento administrativo en curso antes de su conclusión y, como se ha dicho, la inexistencia de un acto administrativo.

En otras palabras, en este caso y a diferencia de lo que ocurre en el apartado 2, las partes podrían llegar a pactar de común acuerdo la continuación del procedimiento hasta su finalización a pesar de darse alguna de las circunstancias mencionadas en el precepto, pero si alguna de ellas lo solicitara, el procedimiento administrativo en tramitación deberá suspenderse.

El uso inadecuado de una construcción pronominal por parte del Legislador –“se suspenderá” y “se podrá suspender” rezan, de forma anómala, ambos apartados del precepto transcrito- lleva a que, de su lectura, no se infiera con claridad absoluta qué parte de la relación administrativa tiene la potestad –si es Administración- o el derecho –si es un ciudadano- de activar mediante su ruego la causa de suspensión del plazo del procedimiento.

La situación no es problemática por lo que se refiere al segundo párrafo del artículo 22 antes transcrito pues su carácter ope legis determina que, acreditada la causa de la suspensión, las partes deban irremediablemente proceder a aplicar el mandato normativo.

En cambio, la ambigüedad se cierne sobre el primer párrafo, que une a ese dislate gramatical la ausencia de un sujeto determinado –fuese la Administración Pública, fuese el administrado- en la oración. A pesar de ello, la única interpretación posible es que, de producirse alguna de las causas de suspensión incluidas en dicho precepto, cualquiera de las partes en la relación administrativa podrá solicitarla, y la otra se verá obligada a aceptarla.

A esta exégesis se llega por varios caminos hermenéuticos. El primero, y más importante, resulta del hecho de que nos encontramos con relaciones de carácter público en las que está en juego el interés general, por lo que dejarlas al albur de una de las partes carecería de lógica alguna. A mayor abundamiento, en segundo lugar, la propia normativa de Derecho común también considera, bajo el brocardo rebus sic stantibus, que las relaciones sinalagmáticas no pueden quedar sometidas al arbitrio de una de las partes, salvo modificación sustancial de las circunstancias. Encontrándonos, pues, con relaciones de Derecho público, ello también resultará así a fortiori. Por último, la propia Ley 39/2015 establece, en el precepto anterior al que venimos estudiando –en el artículo 21, relativo a la obligación de resolver-, un mandato en el que sí se deja claro cuál de las partes en la relación administrativa debe proceder a cumplir con lo que allí se establece “La Administración está obligada (…)”. Debe entenderse que, si el Legislador ha sido capaz de utilizar un mandato claro en una oración de estructura simple en el artículo 21 de la Ley, el cambiar de construcción sintáctica en el precepto siguiente sólo puede obedecer a su voluntad de que cualquiera de las partes pueda activar su espectro aplicativo.

 

2. Derivadas en el ámbito tributario. En especial, con relación al régimen tributario para bienes y derechos en el extranjero.

 

La letra c) del apartado 1 del artículo 22 de la ley de continua referencia tiene axial importancia en el ámbito tributario pues, con su entrada en vigor, cualquier procedimiento en curso cuya resolución pueda resultar condicionada por un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea, puede quedar en suspenso hasta que éste se resuelva, si así lo solicita cualquiera de las partes. Ello significa que, al suspenderse el plazo del procedimiento, no existirá liquidación administrativa ni su correlativa obligación de pago, hasta que la causa de suspensión cese.

En este sentido, es destacable un supuesto muy concreto en el que dicha paralización de los procedimientos tributarios que se encuentren en fase de tramitación tiene gran relevancia práctica, como es el de aquellos procedimientos que se deriven de la aplicación del novedoso régimen informativo para bienes y derechos en el extranjero resultante de la Ley 7/2012, de 29 de octubre, de modificación de la normativa tributaria y presupuestaria y de adecuación de la normativa financiera para la intensificación de las actuaciones en la prevención y lucha contra el fraude (BOE del día 30).

En efecto, con respecto a este deber informativo en concreto, el 19 de noviembre del año pasado la Comisión Europea remitió a las autoridades del Reino de España la carta de emplazamiento que, de conformidad con el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, da comienzo a un procedimiento de infracción ante el Tribunal de Luxemburgo, tras las denuncias que varios contribuyentes –entre ellos, la AEDAF- evacuaron tras su aparición.

En dicha comunicación, se le daba al Reino de España el plazo de un mes para que presentara sus observaciones, previas al dictamen motivado que enviará la Comisión al órgano jurisdiccional comunitario, dando con él paso a la fase judicial del procedimiento[1].

Es conocido que las autoridades patrias solicitaron un primer aplazamiento -de un mes- para efectuar sus observaciones, el cual fue aceptado por parte de la Comisión Europea, rogándose después un segundo aplazamiento de dos meses que ha sido, esta vez, denegado por el órgano de Gobierno comunitario.

En buena lógica con todo lo que se acaba de exponer, al haber comenzado formalmente ese procedimiento de infracción ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, cualquier procedimiento tributario que no se haya resuelto antes del 2 de octubre de este año podrá ser objeto de suspensión de plazo, en tanto no se dicte sentencia por aquel órgano judicial, por aplicación del artículo 22.1.c) de la Ley 39/2015.

Esta novedad incluida en la Ley 39/2015 no es una arbitrariedad del Legislador, sino que tiene la finalidad, sin duda, de evitar los costes, directos e indirectos, que supone la continuación de un procedimiento administrativo y la consiguiente aparición de un acto administrativo íntimamente relacionado con una normativa que esté siendo objeto de debate judicial y que, por consiguiente, tiene visos de decaer en el futuro.

La Administración tributaria española efectuó liquidaciones masivas a todos aquellos contribuyentes que presentaron de forma extemporánea la declaración –modelo 720- de bienes y derechos en el extranjero correspondiente al ejercicio 2012, mediante la apertura sistemática de procedimientos sancionadores por incumplimientos formales.

Del mismo modo, también se están tramitando en la actualidad procedimientos de comprobación e investigación de contribuyentes que presentaron intempestivamente el impreso informativo en cuestión, sobre los que se cierne la posibilidad de que les resulte de aplicación la preterición fiscal de la prescripción prevista en el artículo 39.2 de la LIRPF y la sanción específica para bienes y derechos en el extranjero resultante de la Disposición Adicional Primera de la Ley 7/2012, antes citada, si no son capaces de demostrar que esos activos foráneos fueron adquiridos con renta declarada o cuando no tenían la condición de residentes fiscales en España.

En uno y otro caso, dada la situación de perentoriedad en que se encuentra la normativa reguladora de bienes y derechos en el extranjero tras las denuncias que sirvieron para que la Comisión diera inicio al procedimiento de infracción en curso, el contribuyente podrá solicitar en los procedimientos que se estén tramitando a partir del próximo 2 de octubre –y el actuario deberá proceder, imperativamente, en consecuencia – la suspensión del plazo de resolución, lo que determinará la paralización del procedimiento administrativo en tanto se resuelva el debate judicial por parte del Tribunal de Luxemburgo.

Esta posibilidad tiene la indudable ventaja práctica de evitar que, con la conclusión del procedimiento en curso con la pertinente liquidación administrativa, el contribuyente se vea abocado a su impugnación y paralelo pago o suspensión de la deuda tributaria liquidada para evitar que un acto administrativo, que deriva de una normativa que está siendo cuestionada por instancias comunitarias, se convierta en firme e inatacable.

También tiene un atractivo incuestionable para el funcionario encargado del expediente en curso y para la Hacienda Pública española, pues con ello se evita la emisión de liquidaciones administrativas motivadas en un régimen tributario que, de derogarse la normativa que lo sustenta, darían lugar a millonarias devoluciones tributarias con intereses de demora.

En definitiva, nos encontramos con una buena noticia en aras de reducir la exacerbada conflictividad tributaria en la que vivimos.

3. ¿Es posible una aplicación retroactiva de la suspensión del plazo de resolución?

 

Cabe cuestionarse, por último, si el artículo 22 de la Ley 39/2015 podría aplicarse con carácter retroactivo, lo que podría dar lugar a que los procedimientos tributarios actualmente en curso suspendieran su plazo hasta la conclusión del procedimiento de infracción al que dio comienzo la Comisión Europea acerca de la obligación informativa para bienes y derechos en el extranjero.

Esta posibilidad gana fuerza, a fortiori, en los expedientes administrativos de carácter sancionador pues, en ellos, resulta plenamente aplicable la retroactividad de la norma sancionadora más favorable que defiende nuestra Carta Magna.

A pesar de ello, es lo cierto que no nos encontramos estrictamente ante una normativa en vigor sino ante una norma con una vigencia diferida en el tiempo, con lo que no puede decirse que estemos ante un derecho del contribuyente, sino más bien ante una mera expectativa.

No en vano, es común en el ámbito tributario que antes de la entrada en vigor de ciertas normas, se produzcan varios cambios en su mandato aplicativo, como ha ocurrido recientemente con el régimen de entidades parcialmente exentas –cuyo umbral para que resulte obligado presentar el impreso del Impuesto sobre Sociedades se ha modificado tres veces antes de la entrada en vigor de la Ley 27/2014- o con los pagos fraccionados en el Impuesto sobre Sociedades en fechas no muy lejanas.

Además, de considerar en un futuro un Tribunal que tal suspensión de plazo no resultaba pertinente ratione temporis, la Administración podría verse abocada a que los expedientes en los que se hubiera aceptado tal posibilidad pudieran considerarse caducados o prescritos, con el riesgo recaudatorio que ello supondría para el fisco español.

En todo caso, no resulta del todo impertinente tal súplica porque con ello se evitarían los costes directos e indirectos de mantener sub iudice un acto administrativo que tiene muchas posibilidades de ser revocado en el futuro. Pruébenlo. A mí, ya me han quitado la razón.

 

 

En Barcelona (España), a 14 de marzo de 2016.

Esaú Alarcón García.

Abogado y profesor universitario. Miembro de la Sección de Derechos y Garantías y Práctica Tributaria (AEDAF).

[1] Para más información sobre las fases del procedimiento de infracción: http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/index_es.htm.

 

Este artículo se publicó en el número 10/2015 de la Revista de Información Fiscal de la Asociación Española de Asesores Fiscales, del pasado 14 de marzo de 2016.

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