Ley 39/2015 y medios electrónicos: ¿extemporaneidad en las reclamaciones económico-administrativas y recursos de reposición?

Este documento ha sido redactado para la Revista Interactiva de Actualidad de la Asociación Española de Asesores Fiscales (AEDAF) por Alejandro Miguélez y Esaú Alarcón, miembros de la Sección de Derechos y Garantías Práctica Tributaria de la AEDAF.

  1. La obligación de emplear medios electrónicos en las relaciones con las Administraciones Públicas

El próximo 2 de octubre de 2016 entra en vigor la mayor parte de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (la LPAC), fecha en la que se cumple un año desde su publicación en el BOE (Disposición final séptima).

En su artículo 14.2, la LPAC obliga a relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos y de forma telemática, entre otros, a los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional.

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

En esencia, están obligados a emplear medios electrónicos las personas jurídicas y quienes las representen, así como los Abogados y otras personas cuyo ejercicio profesional exija colegiación obligatoria[1].

Las fórmulas de representación

 

El artículo 5 de la LPAC se refiere a la representación, señalando en su apartado 3 que deberá acreditarse, entre otros casos, para la formulación de solicitudes e interposición de recursos en nombre e interés de un tercero.

A tal efecto, el apartado 4 de dicho artículo establece que la representación se entenderá realizada por comparecencia personal (apoderamiento “apud acta”) o por comparecencia electrónica “en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente.”

Es el artículo 6 de la LPAC el que regula los registros electrónicos de apoderamientos. El apartado 1 de dicho precepto establece que en el ámbito estatal, el registro será el Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración General del Estado, existiendo además otros registros para las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.

El desarrollo de este Registro se ha hecho por Orden HAP/1637/2012, de 5 de julio (BOE del 25). Es de resaltar que el alcance práctico de este Registro queda limitado a los Departamentos Ministeriales u organismos públicos que se hayan adherido al mismo, en los términos de su artículo 9.1 (u otras Administraciones Públicas que suscriban el oportuno convenio, en los términos de la Disposición adicional primera de la citada Orden).

El sitio web del Registro Electrónico de Apoderamientos de la Administración del Estado es el siguiente:

<https://sede.administracion.gob.es/PAG_Sede/ServiciosElectronicos/RegistroElectronicoDeApoderamientos.html>

En consulta efectuada el 29 de septiembre de 2016, tan solo 12 organismos habían comunicado su adhesión a este Registro (10 de la Administración General del Estado y dos de la Administración Local). Esto puede deberse a que las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos no producirán efectos hasta octubre de 2018, en virtud de lo dispuesto por la Disposición final séptima de la propia LPAC.

Por lo que se refiere al ámbito tributario, la AEAT ha habilitado un procedimiento para el otorgamiento y aceptación de la representación electrónica, denominado “Apoderamiento para la realización de trámites y actuaciones en materia tributaria por Internet”. [2]

De una manera bastante intuitiva, el poderdante puede otorgar poder general o limitado a favor de una o varias personas, que deben aceptarlo. Los poderes pueden ser indefinidos o con duración temporal y su tramitación requiere, en todo caso, el empleo de certificados de firma electrónica cualificados.

El sitio web es el siguiente:

<https://www.agenciatributaria.gob.es/AEAT.sede/procedimientoini/ZP01.shtml>

Debe tenerse en cuenta que la representación voluntaria otorgada en el procedimiento previo (por ejemplo, a favor de asesor) extiende sus efectos a la reclamación económico-administrativa, por así disponerlo el artículo 234.2 de la Ley General Tributaria (y entendemos que también al recurso de reposición, en virtud de lo establecido en el artículo 223.3 de la citada norma).

  • Las solicitudes, recursos y reclamaciones formulados de manera presencial (en papel)

La LPAC rechaza de manera contundente la presentación de escritos y solicitudes de manera presencial si quien lo hace (empresa o representante) estuviera obligado a emplear medios electrónicos en su relación con la Administración.

De esta manera, en su artículo 68.4 se dispone que, en el caso no emplearse medios electrónicos cuando ello resultara obligado, las Administraciones Públicas requerirán la subsanación “a través de su presentación electrónica”.

Dicha regulación tiene evidente similitud con lo dispuesto por el artículo 32.3 del R.D. 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.

Sin embargo, donde se produce un agravamiento sustancial de la situación del ciudadano es en el ámbito de las consecuencias derivadas de la norma, pues si el citado Real Decreto anudaba a la falta de subsanación que la presentación originaria carezca de eficacia, el citado artículo 68.4 de la LPAC señala en cambio quea estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación”.

Ello significa, en definitiva, que la fecha válida a efectos administrativos dejaría de ser la del trámite presencial, debiendo tenerse en cuenta a efectos legales como fecha de presentación la de aquella en que la se efectuara el trámite electrónico.

Los mandatos de la LPAC pueden afectar a las relaciones tributarias en virtud de la tradicional aplicación supletoria de la ley ritual administrativa al ámbito tributario, ahora regulada en su disposición adicional primera y, antaño, en la discutida disposición adicional quinta de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Así las cosas, el efecto previsto en el citado artículo 68.4 de la LPAC plantea un inquietante panorama en el seno de procedimientos de revisión en vía administrativa, como son las reclamaciones económico-administrativas y los recursos de reposición.

Debe recordarse que el artículo 235.5 de la Ley General Tributaria estipula actualmente (tras la reforma operada por la Ley 34/2015, de 21 de septiembre), que la interposición de reclamaciones económico-administrativas “se realizará obligatoriamente a través de la sede electrónica del órgano que haya dictado el acto reclamable cuando los reclamantes estén obligados a recibir por medios electrónicos las comunicaciones y notificaciones”. Y con una redacción no demasiado afortunada, parece desprenderse que este precepto es también aplicable a los recursos de reposición por lo dispuesto en el artículo 223.3 de la Ley General Tributaria.

Si conectamos ambos mandatos normativos, quiere ello decir que un recurso o solicitud presentado en papel se tiene por no presentado mientras no se haya hecho por medios electrónicos, lo que dado el tradicional colapso de los órganos administrativos encargados de recibir dichas reclamaciones, provocará sin ninguna duda su extemporaneidad, pues la fecha de presentación válida se “retrasaría” al momento en que se subsane la actuación presencial defectuosa.

Por demás, esta es la opinión evacuada por el Presidente del Tribunal Económico-Administrativo Central en un reciente estudio científico[3], en el que a pesar de indicar que “Esta norma establece lo contrario a lo que veníamos considerando en los Tribunales Económico-Administrativos, dado que entendíamos que si bien procedía requerir la subsanación de la presentación presencial de una reclamación cuando el reclamante estuviese obligado a presentarla de forma electrónica de acuerdo con el artículo 32.2 del Real Decreto 1671/2009, al tratarse de una subsanación entendíamos que la fecha de efectos era la de la presentación presencial subsanada por la ulterior presentación electrónica.”, acaba concluyendo que “a partir de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, esta norma provoca la extemporaneidad de aquellas reclamaciones económico-administrativas (y creo también de aquellos recursos potestativos de reposición) que sean objeto de presentación presencial en plazo hábil pero que sean objeto de presentación electrónica una vez finalizado el citado plazo.

Tal conclusión presenta importantes reparos desde el punto de vista constitucional, pues resulta una postura muy restrictiva con los derechos de los ciudadanos, al suponer un obstáculo legal excesivo para el acceso a la jurisdicción.

En este sentido, el Tribunal Constitucional –entre otras, SSTC 4/1998, FJ 5º; 48/1995, FJ 2º o la reciente 149/2016, FJ 5º- tiene dicho que “el derecho a la tutela judicial efectiva puede verse conculcado por aquellas normas que impongan condiciones impeditivas u obstaculizadoras (del acceso a la jurisdicción), siempre que los obstáculos legales sean innecesarios y excesivos y carezcan de razonabilidad y proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el Legislador en el marco de la Constitución”.

De la misma manera, debe recordarse que tanto la primera resolución del Tribunal Constitucional acerca de las tasas judiciales –STC 20/2012- como también la segunda –la antes citada STC 149/2016- llegan a la conclusión de que el efecto procesal de archivo de un procedimiento por no subsanarse en plazo la falta de aportación del justificante del pago de dicha tasa, resultaba contrario al derecho a la tutela judicial efectiva.

Tales razonamientos de la Corte constitucional pueden aplicarse, mutatis mutandis, al precepto que aquí se cuestiona de la LPAC, puesto que la extemporaneidad del acceso a la jurisdicción que comportaría en la práctica, no superaría de modo alguno el tradicional juicio de proporcionalidad de toda norma restrictiva de derechos, en el bien entendido de que el daño que puede irrogar al ciudadano no resulta ponderable al presunto beneficio que la norma aportaría a la práctica administrativa de los Tribunales Económico-Administrativos (u órganos revisores de los recursos de reposición).

  • Conclusiones
  • La actuación ante la Administración por medios electrónicos resulta imprescindible para las personas jurídicas y para otros sujetos obligados, estableciendo la LPAC muy gravosas consecuencias para quien incumpla este precepto.

Es de suma importancia que las personas jurídicas (y demás sujetos obligados) se aseguren de disponer y mantener vigentes los correspondientes certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, que permitan el cumplimiento de lo dispuesto por la citada norma.

A su vez, de no haber acreditado la representación en el previo procedimiento tributario, y al menos en las actuaciones ante la AEAT[4], es conveniente que los asesores se aseguren de disponer de la representación electrónica de sus clientes (personas jurídicas y demás obligados) que les permitan actuar por medios electrónicos.

En caso que el asesor actuase sin acreditar su representación, sería de aplicación el artículo 5.6 de la LPAC que establece que “la falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto” debiendo el órgano administrativo otorgar un plazo mínimo de 10 días.

Por lo que se refiere a las tramitaciones administrativas efectuadas de forma presencial cuando el interesado o legitimado (persona jurídica y demás sujetos obligados) estuviera obligado a su tramitación por vía electrónica, debe tenerse en cuenta que conllevarán un retraso en la fecha a considerar como fecha de presentación, con el riesgo de su extemporaneidad en función del momento en que se subsane el defecto.[5] 

La aplicación de ese mandato a los procedimientos tributarios de revisión –señaladamente, a las reclamaciones económico-administrativas- determinaría la extemporaneidad de toda reclamación efectuada en papel por parte de quienes estuvieran obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración, lo que supone un obstáculo insoportable al derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. 

 [1] Al igual que ocurre en la tributación de los socios de sociedades profesionales, nos encontramos ante una nueva forma de discriminación entre los profesionales liberales regulados bajo el paraguas de la Ley de Sociedades Profesionales y el resto que, al no ejercer una profesión de colegiación obligatoria, quedan extramuros de esta última normativa.

[2] A nuestro juicio, estos apoderamientos tendrían únicamente validez en el ámbito de la AEAT, sin que puedan extenderse a otras Administraciones Públicas.

[3] PUJALTE MÉNDEZ-LEITE, Emilio: La Ley 39/2015 y la revisión de actos en vía administrativa en materia tributaria y aduanera, Boletín Informativo Tributario del Colegio de Registradores de la Propiedad, 199/2016, 13.

[4] Como se ha dicho, la AEAT ha desarrollado un procedimiento para la representación electrónica, mientras que en el ámbito administrativo general todavía no está vigente el “Registro Electrónico de Apoderamientos” en virtud de lo establecido por la Disposición final séptima de la LPAC.

[5] La Disposición final séptima de la LPAC pospone hasta el mes de octubre de 2018 la entrada en vigor, entre otros, de los preceptos relativos al registro electrónico (véase su artículo 16). Esto podría interpretarse en el sentido de retrasar hasta esa fecha la exigencia de la presentación electrónica. Ello no obstante, en materia tributaria existe un precepto específico que exige la presentación telemática en la sede electrónica (artículo 235.5 de la Ley General Tributaria), por lo que por prudencia se recomienda emplear medios electrónicos en los términos indicados en esta Nota.

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Una respuesta a Ley 39/2015 y medios electrónicos: ¿extemporaneidad en las reclamaciones económico-administrativas y recursos de reposición?

  1. Rafael dijo:

    Muy buenas,

    Las notificaciones telemáticas agilizan mucho cualquier proceso. Es un buen avance.

    Saludos.

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