Saquetti: una cuestión de confianza

Son días especiales para aquellos soñadores que aún conservamos la esperanza de hallar en forma de solución legislativa el desenlace definitivo a la problemática suscitada por la doctrina Saquetti. Y es que, en los que siguen, se cumplen cuatro años desde que se publicara la sentencia de 20 de junio del año 2020, comentada por los autores y conocida por los lectores de este blog.

Tranquilidad. Las palabras que a continuación se recogen no tienen por objeto repasar los antecedentes fácticos que dan lugar al supuesto de hecho. Tampoco haremos revisión alguna de los esotéricos[1] criterios Engel –que no Engels; hoy, Friedrich puede estar tranquilo–, no se ahondará en la potestad calificadora de las conductas sancionables por parte de los Estados, prerrogativa que, como sabemos, no es omnímoda[2]; ni vamos a transcribir el ya de sobra conocido artículo 2 del protocolo Nº7 del CEDH. A estas alturas de la función, la condena que un día recayera sobre el Reino de España por vulnerar el derecho al reexamen por un tribunal superior de las sentencias que confirman sanciones administrativas graves de naturaleza penal se diluye en la distancia, haciendo que muchos nos preguntemos si no representa esta doctrina una oportunidad inexorablemente perdida en los albores del tiempo in saecula saeculorum.

Centremos, pues, la cuestión. La actividad administrativa sancionadora ocupa un espacio nada despreciable no ya en el ámbito estrictamente jurídico –y dentro de este, el tributario–, sino también en la vida de las personas. Los principios que la informan, aunque necesarios, no agotan el amplio rango de actuación en el que se encuadra; dando lugar a un abanico de sanciones que, aun con un mismo fundamento y principios, pueden alcanzar magnitudes infinitamente dispares. Por ello, aunar todas en un mismo grupo supone perpetrar un ejercicio de reduccionismo que tiene por resultado unas consecuencias irremediablemente negativas.

Este razonamiento no representa innovación alguna dado que, ya en el año 1976, el Tribunal de Estrasburgo elaboró una clasificación autónoma de las sanciones impuestas por órganos administrativos según la cual, y en función de una serie de criterios –los criterios Engel–, estas pueden ser clasificadas en dos grupos: las sanciones que poseen naturaleza penal y las que no. Esta taxonomía no es baladí, pues no resulta indiferente la calificación que de la actividad sancionadora se haga ad casum, ya que aquellas sanciones que tengan naturaleza penal han de verse sujetas a determinadas garantías, como lo es el derecho a que las resoluciones judiciales que las confirman puedan ser objeto de revisión por un órgano jurisdiccional superior, entre otras.

Según parece, y a los hechos hemos de remitirnos, en nuestro país se ha tardado un tiempo considerable en acoger esta clasificación de la actividad administrativa sancionadora que en su día, a finales del Siglo XX, estableciera el TEDH. Esto ha tenido –o, mejor dicho, dejado de tener– una incidencia directa en las distintas modificaciones legislativas que confeccionaron el actual sistema de recursos en nuestro orden contencioso-administrativo; recordamos que una de las finalidades, al menos inicialmente, de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica del Poder Judicial, era extender la segunda instancia a este orden jurisdiccional; objetivo que  debió quedarse por el camino, haciendo que venga a mi cabeza aquel famoso refrán español que reza «de aquellos polvos vienen estos lodos». El caso es que nuestro sistema procesal no ha previsto una generalización del recurso de apelación (que singularmente puede utilizarse frente a determinadas resoluciones de los órganos unipersonales), de suerte que las sentencias dictadas en única instancia solo pueden ser impugnables, en su caso, a través del recurso de casación; un recurso extraordinario que únicamente es admisible cuando, a juicio del propio Tribunal Supremo, el asunto presente interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, y siempre que, además, resulte necesario un pronunciamiento unificador del más alto tribunal (ex art. 88 LJCA). Por si fuera poco, los hechos no pueden controvertirse en casación, de manera que la cognición del Tribunal Supremo solo puede limitarse –salvo el excepcional mecanismo de la integración de hechos– a cuestiones jurídicas (ex art. 87 bis.1 LJCA).

La doctrina jurisprudencial del Pleno de la Sala III del Tribunal Supremo ha salido al paso de las incidencias que este sistema procesal puede ocasionar desde la perspectiva de las exigencias de la llamada doctrina Saquetti con una interpretación que, si bien puede suponer un remedio temporal, queda lejos de arrojar una solución definitiva para el problema que supone carecer de un sistema de recursos para las sentencias que, teniendo por objeto sanciones de aquella naturaleza, han sido dictadas en única instancia por los TSJ o por la AN [Vid. SSTS de 25 de noviembre de 2021 (rec. 8156/2020[3] y rec. 8158/2020[4]), y 20 de diciembre de 2021 (rec. 8159/2020[5])].

Esta doctrina, como se anota, descarga en el actual modelo de casación todo el peso de la revisión, con las limitaciones que ello comporta, ofreciéndose como resultado una evidencia insoslayable: la imposibilidad de revisar los hechos en que la Sala a quo fundamenta la culpabilidad y la necesidad de convencer al Tribunal Supremo, cuando se interpone el recurso de casación, de que debe admitirse el mismo por concurrir en el asunto un especial interés casacional; deberes que provocan que el actual modelo de casación resulte insuficiente para dar cumplimiento a la exigencia de reexamen de sentencias que confirman sanciones administrativas graves. Siendo esta una doctrina que, además, parece generar dificultades interpretativas en el seno del propio Tribunal que la suscribe; sirvan de ejemplo las sentencias de 13 de noviembre de 2023 (rec. 1876/2022)[6] y 5 de abril de 2024 (rec. 2745/2022)[7], donde, en lo que al ámbito estrictamente tributario se refiere, nos encontramos con dos pronunciamientos de la Sección II de la Sala III del Alto Tribunal en los que el mismo ponente recoge una interpretación y su contraria en un espacio temporal de escasos meses.

Así las cosas, la solución más factible a tenor de la mayoría de la doctrina no es, ni puede ser otra que la de retomar antiguas pretensiones e instar al legislador a que actúe y extienda la segunda instancia también a este orden jurisdiccional. Porque la otra posible alternativa (“objetivar” el recurso de casación para que siempre resulte admisible en los casos en que se impugnen sanciones administrativas graves de carácter penal) no se compadecería bien con la naturaleza de este recurso extraordinario que no es –ni debe ser– una segunda instancia judicial.

En otras palabras, concebir una suerte de recurso de casación alternativo, de carácter objetivo cuando de sanciones de esa naturaleza se trata, no cumpliría en absoluto con la función propia de este recurso.

En definitiva, no debemos olvidar que la gran cuestión subyacente en el fondo de toda esta disertación no es otra que la de «Las Garantías». Empero, no la garantía aislada a una doble revisión, sino las Garantías que asisten a los administrados ante toda actuación administrativa, sustanciadas en derechos legalmente positivados tras un largo proceso de decantación consuetudinario e histórico. La gran cuestión sobre la que aquí se debate radica en determinar si se amplía el abanico de garantías o, por contra, se deja el espectro tal cual está. De ahí que, abogar por una u otra postura pueda suponer tanto como defender un sistema que dé cumplimiento a las garantías previstas en los tratados internacionales que nos vinculan o, por el contrario, cerrar filas en torno a una idea que restringe considerablemente las posibilidades de controlar al poder público cuando este actúa la más intensa de las potestades de las que dispone: la sancionadora.

Sea como fuere, si hay algo que resulta innegable en términos estrictamente efectivos es que el establecimiento de una doble instancia en la jurisdicción Contencioso- administrativa no supondría perjuicio alguno para la ciudadanía, más bien todo lo contrario.

La conclusión que se extrae no es otra que la de fundamentar esta debida acción legislativa no ya solo en el cumplimiento de las exigencias derivadas de nuestros compromisos internacionales, sino en la simbiosis de los principios de buena administración, in dubio pro actione e in dubio pro administrado; esto es, encaminar el rumbo de la actividad administrativa y judicial en beneficio de la ciudadanía, destinataria final del deber de los poderes públicos de servir con objetividad los intereses generales. Por ende, solo queda esperar, pacientemente, que los reclamos de la comunidad jurídica alcancen de una vez por todas los oídos del todopoderoso legislador.

La esperanza es lo último que se pierde y, el que la sigue, la consigue.

Víctor Vaquero Carayol, en Madrid, a 13 de junio de 2024.

[1] Navarro Sanchís, F. J., 2021, ¿Devolvemos las sanciones a los jueces? A propósito de la Sentencia Saquetti Iglesias – FiscalBlog

[2] STEDH de 8 de junio de 1976 – Asunto Engel y otros c. Países Bajos

[3] ECLI:ES:TS:2021:4550

[4] ECLI:ES:TS:2021:4551

[5] ECLI:ES:TS:2021:4883

[6] ECLI:ES:TS:2023:5756

[7] ECLI:ES:TS:2024:1703

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