¿Se aplica la paralización de plazos prevista en el decreto de estado de alarma a las autoliquidaciones periódicas?

Desde ayer, a media mañana, circulaba a discreción un borrador de lo que sería el Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Permítanme puntualizar que los microorganismos no han generado crisis, sino la frívola gestión del poder público desde el conocimiento de su existencia.

Finalmente, casi a la media noche, se confirmaban los términos del decreto en lo que afecta a los sectores profesionales que se relacionan con las administraciones públicas.

Así, su disposición adicional tercera reza así:

“Disposición adicional tercera. Suspensión de plazos administrativos.

1. Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público. El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.
2. La suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
3. No obstante lo anterior, el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.
4. La presente disposición no afectará a los procedimientos y resoluciones a los que hace referencia el apartado primero, cuando estos vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma.”

Seguidamente, la disposición adicional cuarta regula, de una forma más genérica, la suspensión de plazos de prescripción y caducidad, en los siguientes términos:

“Los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos quedarán suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.”

Ante este redactado, es razonable plantearse si esa remisión de la DA 3ª a los “plazos administrativos” incluye también un aplazamiento de los plazos para presentar las autoliquidaciones periódicas, informativas o no, que vencen en los próximos días. En otros términos, ¿quedan prorrogados los plazos para presentar las autoliquidaciones mensuales o trimestrales de IVA, retenciones, pagos a cuenta? ¿Y el de presentación del temible modelo 720? ¿Y el resto de declaraciones informativas que están por llegar? ¿Qué ocurrirá con la Renta?

Para llegar a una respuesta razonable, aunque de urgencia, hemos de partir del conocimiento de los términos de la disposición adicional primera de la Ley 39/2015, que señala expresamente -en lo que interesa- lo siguiente:

“1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.

2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:
3. a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
4. c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.”
   

En definitiva, la norma transcrita establece un régimen de supletoriedad del derecho administrativo en el ámbito específico de los procedimientos tributarios, sobre cuyas aristas tuve ocasión de publicar un artículo que se puede consultar en la revista Crónica Tributaria nº 171 de 2019.

Lo cierto es que, la utilización de los términos “plazos administrativos” en el título de la DA1ª del decreto de alarma podría hacernos interpretar, de plano, que su redacción no resulta aplicable al ámbito tributario y, por ende, ni al régimen de autoliquidaciones ni a cualesquiera actuación o procedimiento en el ámbito de la aplicación de los tributos.

Sin embargo, si entramos en el interior del precepto, da la sensación de que pretende tener un ámbito de aplicación omnicomprensivo, al hablar de que la paralización de plazos afecta a “la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público”.

En efecto, los procedimientos que afectan al sector público son, por naturaleza, un género más amplio que los procedimientos administrativos, de lo que cabría inferir que -en una clara antinomia con respecto a su propio título- la paralización de plazos incluye los de cualquier administración pública, tributaria inclusive.

Ahora bien, aun con este esfuerzo hermenéutico para incluir los procedimientos tributarios en el ámbito de aplicación del precepto, queda la duda de qué significa esa mención a los procedimientos “de” las entidades del sector público.

La partícula “de”, como es sabido, es una preposición que comporta -denota, dice el diccionario académico- posesión o pertenencia. ¿De verdad el legislador piensa que los procedimientos administrativos pertenecen a las entidades del sector público? ¿Desconoce el redactor del decreto que las entidades del sector público son uno de los sujetos -con sus potestades y deberes- que forman parte de una relación jurídica en la que existe otro sujeto que, por su parte, también dispone de sus derechos y obligaciones al que tradicionalmente se trataba como ciudadano –“persona”, en la jerga de la Ley 39/2015-?

En fin, otra alternativa que no cabe descartar, aunque resulta irrazonable, es que el ámbito de aplicación del precepto no sea tan omnicomprensivo, sino todo lo contrario y que haga referencia exclusivamente a procedimientos interadministrativos en los que las dos partes que se relacionen sean entidades del sector público. Ese sería el único planteamiento en el cual el procedimiento administrativo “pertenecería” al sector público.

Me inclino por pensar que la utilización de la preposición “de” es un dislate, y que el legislador lo que pretendía era referirse a todo procedimiento “en el que intervengan” entidades del sector público. De seguirse esta línea de razonamiento, sin lugar a dudas se incluiría en su ámbito de aplicación a las administraciones tributarias y, por ende, la paralización de plazos administrativos afectaría a todas las actuaciones y procedimientos en el ámbito tributario.

Llegados a este punto, nos quedaría solventar la segunda parte de la duda planteada al inicio: ¿cabe entender que las autoliquidaciones periódicas, informativas o no, son un procedimiento tributario?

El artículo 88 del Real Decreto 1065/2007, perteneciente al capítulo que regula las normas comunes sobre actuaciones y procedimientos tributarios, regula los procedimientos administrativos en materia tributaria que se inician a instancia del obligado tributario.

En su apartado primero se indica claramente que “la iniciación de un procedimiento a instancia del obligado tributario podrá realizarse mediante autoliquidación, declaración, comunicación de datos, solicitud o cualquier otro medio previsto en la normativa aplicable (…)”.

De ahí, cabría interpretar que toda autoliquidación determina el comienzo de un procedimiento tributario y, por lo tanto, que resultaría afectada por la paralización de plazos regulada en el decreto de alarma.

Sin embargo, el artículo 120 de la Ley 58/2003, que incluye a las autoliquidaciones como especie del género “declaración tributaria” en su apartado primero, expresa que “las autoliquidaciones presentadas por los obligados tributarios podrán ser objeto de verificación y comprobación por la Administración, que practicará, en su caso, la liquidación que proceda”.

Con estos términos, surgiría una nueva cuestión a debatir: ¿cuándo se inicia, en caso de autoliquidaciones, el procedimiento tributario? ¿Con la propia presentación de la autoliquidación o en el momento o de su verificación o comprobación por la Administración?

La duda la deberían resolver los artículos 133 y siguientes del RD 1065/2007, antes citado, que regulan el procedimiento (tributario) iniciado mediante declaración, en relación con el artículo 129 LGT.

En este sentido, el artículo 135 del reglamento de gestión e inspección regula la caducidad del procedimiento iniciado mediante declaración en unos términos que da a entender que el procedimiento no se iniciaría con la propia autoliquidación, sino con la actuación posterior que hiciera la Administración para practicar una liquidación.

Así las cosas, derivado de lo anterior, podría entenderse que la presentación de la autoliquidación no forma parte, stricto sensu, del procedimiento tributario y, por consiguiente, que no cabría incluirla entre los procedimientos administrativos prorrogados por mor del decreto de alarma.

Es más, aun en el caso de que se entiendan las autoliquidaciones como parte integrante del diferimiento de plazos que resulta del decreto de alarma, ello nos abriría una ventana con múltiples dudas: una vez finalizado el período de alarma, ¿cuándo se iniciaría el cómputo para la presentación de esas autoliquidaciones aplazadas? ¿y cuándo finalizaría, con la finalización del plazo de la autoliquidación del siguiente período o se reanudaría el cómputo por los días que restaban desde el 14/3 hasta el fine de presentación? ¿se aplicarían las reglas de caducidad o de prescripción para la reanudación?

Teniendo en cuenta las posibles exégesis planteadas -que seguro que merecen críticas-, planteo la necesidad de que, por Orden Ministerial o a través de Resolución de la DGT o Instrucción de la AEAT, se regule expresa y concretamente una prórroga clara de los plazos de presentación de las autoliquidaciones periódicas cuyo plazo de presentación finalice durante la vigencia del decreto de alarma.

Es lo mínimo que se merecen los empresarios, profesionales y autónomos que van a ser los primeros en padecer los efectos de esta crisis sanitaria. Por no hablar del cacareado cumplimiento cooperativo en la relación de la Administración tributaria con los profesionales del sector, que merecería unas reglas claras para el cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Apelo, por tanto, a la responsabilidad de los organismos tributarios -señaladamente, de la AEAT- para aclarar estas circunstancias a la mayor brevedad posible.

Dedicado a Francisco Santaella y demás tuiteros preocupados con esta cuestión.