El principio de buena administración. El unicornio tributario.

La pasada semana cayó en mis manos la muy reciente Sentencia del Tribunal Justicia de la Unión Europea de fecha 21 de octubre de 2021, Asunto C-396/20 (ver aquí). En la misma se aborda una cuestión aparentemente nimia y que, como luego veremos, puede tener un gran impacto y trascendencia práctica.

La Sentencia le propina una sonora bofetada a la Administración tributaria húngara y le reprocha que, teniendo conocimiento cierto (por la información facilitada por el sujeto pasivo), de que la cuota del Impuesto sobre el Valor Añadido efectivamente soportada es superior a la cuota solicitada por el contribuyente, se limite a devolver la cuantía solicitada, sin haber instado previamente al sujeto pasivo, con diligencia y por los medios que le parezcan más adecuados, a que revisase su solicitud y, en su caso, rectificarla, a fin de recuperar la total cuantía, siempre y cuando le correspondiese.

Según el TJUE, si la Administración tributaria conociese con certeza de que un sujeto pasivo, eventualmente, hubiese cometido un error en perjuicio de sus intereses (por ejemplo, que se hubiese cometido un error aritmético al determinar la cuota diferencial de IVA, una duplicidad en una factura emitida o una cuantía de IVA deducido inferior al IVA soportado), de oficio, debe poner de manifiesto la existencia de este posible error al contribuyente e instar a que, si lo estima oportuno, subsane el defecto y pueda recuperar las cuantías indebidamente liquidadas.

Y esta conclusión se fundamenta, básicamente, en el denominado «principio de buena administración«. Sí, literal, «principio de buena administración». Madre mía.

No estamos habituados a este tipo de lecturas, pese a la importancia y trascendencia de este principio, entre otras razones, porque ha surgido recientemente en el ámbito jurisdiccional, como instrumento o mecanismo jurídico para reconducir la labor administrativa y asegurar el respecto de las garantías y derechos de los contribuyentes.

Este principio aflora, inicialmente, en el ámbito administrativo y, especialmente, tras la aprobación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (diciembre de 2000) que se incorporó al ordenamiento positivo, con la aprobación del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009. En concreto, el artículo 41 de la citada CDFUE se corresponde con el «Derecho a una buena administración». Ahí es nada.

Para profundizar sobre la cuestión en el ámbito administrativo, os sugiero la lectura del artículo «Principio de buena administración: nuevo paradigma de control de la discrecionalidad» publicado por nuestro apreciado José Ramón Chaves (@kontencioso) en su blog «De la Justicia» (ver aquí).

En el ámbito tributario, la recepción e incorporación de este principio, ha sido mucho más reciente, con el consiguiente disgusto y malestar de los órganos administrativos, entre otras cosas, porque se está consolidando, en los últimos años, como eje para la denuncia de los abusos administrativos.

A nivel europeo, a pesar de que no existe una definición o formulación clara, señalaría que el principio de buena administración conmina a la Administración a obrar de forma imparcial, completa (sin sesgos), equitativa, y con la debida diligencia. Ahí es nada. En concreto, en la Sentencia del TJUE de fecha 14 de mayo de 2020, Asunto C-446/18, textualmente, se indica que,

«44. Por otra parte, es preciso señalar que dicho principio de buena administración exige que una autoridad administrativa como la Administración tributaria de que se trata en el litigio principal proceda, en el marco de las obligaciones de comprobación que le incumben, a un examen diligente e imparcial de todos los aspectos pertinentes, de modo que se asegure de que dispone, al adoptar su decisión, de los datos más completos y fiables posibles para ello (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Scott, C290/07 P, apartado 90 y jurisprudencia citada). Además, esa obligación de diligencia, que tiene como corolario el derecho de toda persona a que las autoridades administrativas tramiten sus asuntos de forma imparcial, equitativa y dentro de un plazo razonable, exige, esencialmente, que estas examinen, con diligencia e imparcialidad, todos los elementos pertinentes del asunto de que se trate, incluidos, muy especialmente, los relativos a las alegaciones formuladas por un sujeto pasivo, como en este caso Agrobet (véase, por analogía, la sentencia de 22 de octubre de 1991, Nölle, C16/90, apartados 30 a 35).»

En la reciente Sentencia de fecha 21 de octubre de 2021, Asunto C-396/20, antes citada, el Tribunal va mucho más allá y recuerda que el derecho a una buena administración es un principio general del Derecho de la Unión (apartado 48) que obliga a la administración a un examen diligente e imparcial de todos los aspectos pertinentes. Partiendo de esta consideración, asevera que,

«49. Por consiguiente, si el sujeto pasivo comete uno o varios errores en su solicitud de devolución, y ni él ni la Administración tributaria los detectan posteriormente, no puede responsabilizarse de ello a esa Administración, a menos que los errores sean fácilmente perceptibles, en cuyo caso esta deberá estar en condiciones de apreciarlos en el marco de las obligaciones de comprobación que le incumben en virtud del principio de buena administración

Nótese que el Tribunal no entra a valorar si la Administración conoció o no el error, sino que, le exige, mejor dicho, le impone que obre con diligencia para advertir el error, en la medida de que disponga de la información suficiente para ello. Por consiguiente,

«54. Así, cuando, a raíz de un error del sujeto pasivo debidamente detectado, la Administración tributaria haya podido determinar con certeza el importe del IVA que se le debe devolver, el principio de buena administración le obliga a informar de ello con diligencia al sujeto pasivo, por los medios que considere más adecuados, para pedirle que rectifique su solicitud de devolución, para que la Administración pueda darle curso favorable.

55. Además, a falta de tal petición, la Administración tributaria del Estado miembro de que se trate vulneraría de forma desproporcionada el principio de neutralidad del IVA, dejando a cargo del sujeto pasivo el IVA a cuya devolución tiene derecho, cuando el sistema común del IVA tiene por objeto liberar completamente al empresario del peso del IVA devengado o pagado en el marco de todas sus actividades económicas.»

Como vemos, para el TJUE, el principio de buena administración no pretende ser sólo un freno ante los potenciales abusos en la praxis administrativa, sino que, va más allá y apunta a su transformación, obligando a que las Administraciones adopten una postura activa, diligente, y, si disponen de información cierta y veraz, hagan por subsanar los errores de los contribuyentes, sea del signo que sea. Es innegable que estamos ante un eventual avance de una gran relevancia para nuestro quehacer diario.

En mi opinión, esta exigencia es el mínimo correlato o precio que deberían asumir las Administraciones por el acceso, disposición y acumulación de una ingente cantidad de información obtenida, en su mayor parte, de los contribuyentes por coacción (legal). Es inadmisible e incongruente con la buena administración el que esta información sólo sirva para facilitar el engorde de las arcas públicas y apenas (o nunca) se utilice para revisar y ajustar correctamente las contribuciones en favor de los ciudadanos. 

En nuestro país, la formulación del principio de buena administración se ha desarrollado en los últimos años, principalmente, gracias a la doctrina de la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Las primeras referencias las encontramos alrededor del año 2017, aunque de manera tímida y apenas se desarrolla el concepto, limitándose a su mención en el ámbito de la gestión y revisión tributaria. A título enunciativo, vale la pena apuntar las Sentencias de 14 de febrero de 2017 (rec. 2379/2015), 17 de abril de 2017 (rec. 785/2016) 5 de diciembre de 2017 (rec. 1727/2016). En el Fundamento jurídico Cuarto de esta última, el Alto Tribunal explicita que,

«(…) [a] la Administración, y claro está, a los órganos económico-administrativos conformadores de aquella, le es exigible una conducta lo suficientemente diligente como para evitar posibles disfunciones derivada de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimiento y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente. Del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva, no es una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a estas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo que ahora interesa sobre todo, a una resolución administrativa en plazo razonable (…)»

Más recientemente, el Alto Tribunal ha recuperado el concepto y le ha ido dando cuerpo y contenido, poniendo de relieve la gran importancia y relevancia del principio de buena administración vinculándolo al resto de principios rectores del ordenamiento tributario, bien sean los emanados directamente del artículo 9.3 de la Constitución Española (entre otros, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos) como del artículo 103 de la CE («La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho«).

Más aún, el principio de buena administración entronca directamente y se entrelaza con algunos de los principios generales de las Administraciones públicas recogidos en el artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, en especial, los principios de buena fe (rectitud y honestidad), confianza legítima y lealtad institucional.

Aparte, en el ámbito tributario, en particular, el principio de buena administración se ha desarrollado íntimamente vinculado al principio de íntegra regularización, también de reciente construcción, y la proscripción del enriquecimiento injusto de la Administración.

Entre otras, quisiera apuntar la Sentencia 4115/2019 del Tribunal Supremo, de fecha 18 de diciembre de 2019, Sentencia 1884/2020 de fecha 11 de junio de 2020 o la Sentencia 1309/2020 fecha 15 de octubre de 2020. En esta última, el Alto Tribunal recoge y da una mayor consistencia al principio al decir en su Fundamento de Derecho Tercero que,

«1. Es sabido que el principio de buena administración está implícito en nuestra Constitución (artículos 9.3, 103 y 106), ha sido positivizado en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículos 41 y 42), constituye, según la mejor doctrina, un nuevo paradigma del Derecho del siglo XXI referido a un modo de actuación pública que excluye la gestión negligente y -como esta misma Sala ha señalado en anteriores ocasiones- no consiste en una pura fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones Públicas, de suerte que el conjunto de derechos que de aquel principio derivan (audiencia, resolución en plazo, motivación, tratamiento eficaz y equitativo de los asuntos, buena fe) tiene -debe tener- plasmación efectiva y lleva aparejado, por ello, un correlativo elenco de deberes plenamente exigible por el ciudadano a los órganos públicos.

2. Entre esos deberes está -y esto resulta indiscutible- el de dar respuesta motivada a las solicitudes que los ciudadanos formulen a la Administración y a que las consecuencias que se anuden a las actuaciones administrativas -especialmente cuando las mismas agraven la situación de los interesados o les imponga cargas, incluso si tienen la obligación de soportarlas- sean debidamente explicadas no solo por razones de pura cortesía, sino para que el sujeto pueda desplegar las acciones defensivas que el ordenamiento le ofrece.»

Esta doctrina se ha ratificado y acogida en nuevas Sentencias como la STS 3880/2020 de fecha 19 de noviembre de 2020 o la STS 1149/2021 de fecha 15 de marzo de 2021.

Como os apuntaba al inicio de este post, en mi opinión, la Sentencia del TJUE (así como del Tribunal Supremo) tendrá un impacto mucho mayor del que cabría esperar, pues, como hemos comentado, el criterio jurisdiccional exige a la Administración una actitud proactiva y objetiva.

Estamos hartos de comprobar, una y otra vez, las actuaciones parciales y sesgadas de las Administraciones tributarias. ¿Cuándo un contribuyente ha sido requerido por parte de la Administración para que revise un posible error a favor de sus intereses?

Con la información y documentación a disposición de las Administraciones tributarias, lo mismo que los sistemas de control y supervisión detectan errores de los ciudadanos en perjuicio de la Hacienda Pública, no me cabe ninguna duda que, tecnológicamente, son capaces de detectar eventuales errores a favor de los contribuyentes. Si no lo hacen, que no les extrañe que, los ciudadanos nos sintamos tentados a pensar que, en lugar de una buena administración, estamos ante una banda de tramposos que juegan con cartas marcadas para seguir acumulando tributos.

* * * * *

NOTA.- Para completar la información, os recomiendo la lectura de la Tribuna «El principio de buena administración en materia tributaria» publicado por el Prof. Diego Marín-Barnuevo Fabo en la Revista española de Derecho Financiero, nº 186 (Abril-Junio) Año 2020.

 

Anímate a participar y déjanos tu comentario.

Este sitio usa Akismet para reducir el spam. Aprende cómo se procesan los datos de tus comentarios.