Reflexiones sobre principios globales de fiscalidad internacional

El tiempo histórico es apasionante. La crisis financiera del 2008 deja lecciones que no pueden ignorarse. Por un lado, hay instituciones y empresas que no respetan ninguna de las reglas de juego del mercado y de las leyes. Por otra, hay Estados y organizaciones que no logran imponer su autoridad para la estabilidad global.

El G-20 es el incipiente esfuerzo de un modo de gobernanza global económico. Desde la quiebra del sistema financiero es el foro enfático que genera y aplica una orientación más o menos precisa para reconstruir un marco político autónomo de las grandes instituciones financieras, agencias de calificación, banca a la sombra. Pero, le cuesta.

El eufomismo sobre” los mercados2 esconde un enfretamiento directo entre el capitalismo financiero directo entre el capitalismo financiero y las empresas transnacionales, contra la regulación financiera y fiscal, la transparencia, la integridad.

No importa ni el Estado o los Estados; el país o los países para tratar de impedir la amenaza que supone el control sobre el caos o la disciplina sobre la entropía, guiados por la maximización a ultranza del beneficio.

Si no fuera porque la antigua U.R.S.S. ha desaparecido; lloverían sobre el G-20, acusaciones de comunismo. O, si hubiera una Tercera Guerra Mundial sería entre los mayores Estados contra las mayores entidades financieras(16) y multinacionales(150).

El cambio es la globalización. El ámbito de las decisiones se amplifica y sus consecuencias son imprevisibles a lo largo y ancho del mundo. Afortunadamente la reacción no es como en 1929 de puertas adentro. Básicamente, porque el Estado es consciente que su eficacia no prospera si no es en coordinación, cooperación, asociación con sus pares y hay una red de organizaciones, públicas y privadas, proyectadas en su soporte.

No hay duda que la justicia, con todas sus limitaciones está de parte del G-20, que, gradualmente, consolida una suerte de dualidad jurídica internacional basada en el soft law paralelo al hard law. Aparecen, entonces, señales de una ley administrativa global encaminada a ordenar y corregir los abusos financieros y fiscales que, nada paradójicamente, rompe con el monopolio virtual de la lex mercatoria.

Basta un acuerdo político y una carta para obligar a un Estado, cualquier Estado, a cambiar su orden público económico constitucional. No es suficiente para

 su realización la existencia de un tratado, normas de aplicación, Directivas, reglamentos, comunicaciones.

El acuerdo entre Francia y Alemania inspira la carta del responsable del Banco Central Europeo a España, para que reforme el texto constitucional introduciendo una norma delimitación del déficit presupuestario. La condición es perentoria, porque de no aceptarse. El BCE dejaría de regular las compras de deuda pública de dicho Estado. Algo similar sucede en Italia, Portugal, Irlanda, Grecia.

El episodio es elocuente porque encierra la coexistencia en el derecho internacional de un sistema soft law compulsivo y el histórico de hard law igualmente obligatorio, pero, irrealizable en el breve período. España reforma la Constitución en cuestión de días, a raíz de una carta escrita, ni siquiera sabemos si fue en papel o en correo electrónico.

Podría afirmarse que esto sucede solo en el marco del derecho comunitario; pero, no sería cierto, puesto que hay otras variadas expresiones de gobernanza a través de soft law cuyos protagonistas son organizaciones internacionales, v.g. OCDE, o equipos informales, tales como el Grupo de Acción Financiera (GAFI) o aparatos administrativos vinculados al G-20, por ejemplo, el Consejo de Estabilidad Financiera (/FSB) y sus destinatarios son cualquier Estado, no necesariamente vinculado a ordenamientos supranacionales.

El soft law apela a una compulsión de resultados que lo hace incisivo: o hay colaboración o funcionan mecanismos de exclusión.

El hecho global afecta no solo a los Estados, ya que implica otros actores internacionales, públicos o privados, cuyas acciones trascienden las propias fronteras. El hecho global, por definición, es transnacional. La gobernanza global es la respuesta al desorden de los mercados, de las empresas transnacionales, de la criminalidad organizada o el terrorismo. Algo así como un sistema de reglas frente a la ausencia de las mismas; de transparencia frente a la opacidad de los comportamientos; de integridad frente a la corrupción pública o privada.

La gobernanza significa un quehacer influido y acentuado por otros Estados sobe cada uno de ellos. Y la gobernanza global, cuya viga maestra es el esquema de soft law, instruye y encauza el caos o la entropía por el aprovechamiento lucrativo de las diferencias entre sistemas jurídicos, sociales, políticos, desprendidos de globalización- el culto irrestricto al arbitraje fiscal y financiero internacional.

La gobernanza se ilustra por los criterios finalistas: democracia, derechos humanos, participación, desarrollo económico, justicia social. La buena gobernanza en materia fiscal se acredita en la transparencia, en la integridad, en la lucha contra el fraude fiscal organizado y la erosión de las bases imponibles. Es otro de los nuevos signos que nos deja la globalización. La Unión Europea compendia su extensión en torno a la transparencia, el intercambio de información y la restricción de las prácticas de competencia nociva. A su modo, encuadra propósitos que guardan estrecha relación con los standards y principios comunes globales tributarios. Un impulso a favor de la mínima corrección en las relaciones internacionales, en los mercados, evitando el abuso del derecho mediante la planificación fiscal y las prácticas de la doble no sujeción y el arbitraje fiscal.

Hay principios globales-la estabilidad sistémica-que se materializan en standards internacionalmente aceptados y, finalmente, principios comunes de buen gobierno jurídico tributario.

En torno al G-20 se coagulan las instituciones y Estados dominantes, creando un consenso progresivo y gradual de nuevas normas básicas internacionales o de reactivación de otras existentes.

Pueden advertirse las señales de una ley global administrativa derivada de la ley doméstica en su interacción con la ley internacional, desdibujando la versión soberanista absoluta de cada Estado y el fortalecimiento de un entramado de órganos. Instituciones, centro, productores de orientación jurídica que hace las veces de ley y otra complementarias de la lex mercatoria de los comerciantes.

La gobernanza global inspira la gobernanza fiscal. La disciplina de los paraísos fiscales, la eliminación del secreto bancario, la transparencia en el intercambio de información y la lucha contarla evasión fiscal y el blanqueo de capitales, corrupción, criminalidad organizada y terrorismo.

La gobernanza fiscal, que es el nombre de la corrección en el campo internacional, solicita la regulación del abuso de los mercados, de las empresas transnacionales, del sistema financiero y bancario y de los crecientes vectores de ilicitud económica criminal.

Hay una calificación a la buena gobernanza, meditada como una síntesis de valores positivos democráticos, participativos, de responsabilidad o, en materia fiscal, apuntada a la justicia de fondo, que debe inspirar la acción de cualquier sistema político, basada en el cumplimiento mínimo de la ley tributaria y la contribución al gasto público allí donde toque, al menos una vez.

La gobernanza fiscal se despliega mediante los standards jurídicos consentidos y los principios comunes, tales como, el principio de competencia fiscal lesiva; el principio antierosión de la base imponible y el principio contra la corrupción.

La diferencia entre standard internacional aceptado y principios comunes o generales es la que deriva entre la práctica de un criterio técnico específico, la buena práctica-eliminación del secreto bancario, centros financieros offshore- y el recurso a valores superiores sistémicos que se pretenden de la concordancia entre la ley local y la ley administrativa global y transnacional /abuso de derecho financiero, fiscal, de competencia).

El principio de competencia fiscal lesiva tutela el interés fiscal de cada Estado frente a la elusión o evasión de otro u otros Estados, sean o no jurisdicciones cooperativas o no cooperativas. En su versión actual, restringida, propone la transparencia a través del intercambio de información tributaria y el desvelamiento del beneficio de la renta o la riqueza.

El principio antierosión de la base imponible insta a la legítima tutela del interés fiscal de cada Estado, ante la amenaza de la empresa transnacional, sea en materia de precios de transferencia, earnings stripping, híbridos financieros y entidades híbridas, infracapitalización. La renta trashumante, sin Estado, como contrapartida de Estado sin renta.

Finalmente, un principio de lucha contra la corrupción, comprensivo de la reacción necesaria y urgente antela criminalidad organizada y el blanqueo de capitales.

Cada crisis es portadora de nuevos conceptos destinados a explicarla en los términos más claros. Ahora pasa lo mismo. La globalización presiona sobre los sistemas políticos, económicos, sociales, considerados en su conjunto, La negligencia de los Estados u organizaciones internacionales en la percepción de los anuncios de catástrofe ignora la crisis sistémica hasta el momento mismo en que se produce. Los nudos claves contagian e infectan la red, extendiendo su propia enfermedad a otros, los que a su vez la desplazan a los demás. Son portadores del virus del riesgo sistémico.

La reacción política es la macroprudencia, un mixto de seguridad, solidez y cautela, en la vigilancia sistémica de instituciones y mercados. La macroprudencia no es sino un hijo del principio de precaución, de anticipación a la catástrofe, según enseña el derecho ambiental.

La ordenación macroprudencial global financiera y fiscal no puede prescindir de impuestos sistémicos, destinados a preservar bienes públicos globales, como son la estabilidad financiera, la lucha contra la evasión y elusión fiscal internacional, la corrupción, el blanqueo de dinero y otros comportamientos criminales transnacionales.

El hecho global es inevitable, ero sus consecuencias nocivas pueden limitarse o neutralizarse. No hay fundamento que justifique renta sin Estado o Estado sin contribuyentes. Y, tampoco, la producción de daño sobre los otros sin contribuyentes. Y, tampoco, la producción de daño sobre los otros, sin compensación. Las externalidades negativas son beneficios de algunos que prodúce costes sociales para los demás. El hecho global convierte en sistémico cualquier riesgo propio cuya responsabilidad no se solvente. No hay opción sin coste cuando supone efectos sobre los otros, sean Estados, mercados, empresas, ciudadanos.

El impuesto es la respuesta exigida a los riesgos sistémicos provocados por la conducta de sujetos claramente identificables-v.g. grandes y significativas entidades financieras o emisores de CO2, empresas transnacionales- y cuya recaudación debe ser objeto de reparto global entre los Estados en la proporción a la cifra relativa de negocios en cada país perjudicado.

Es suficiente apreciar el grado de histeria que les invade cuando se hace referencia al impuesto mínimo, considerado como una verdadera agresión confiscatoria.

La minimización del impuesto a través de la planificación fiscal oteando el impuesto nulo o inexistente en cualquier territorio y la transformación del impuesto en fuente de renta acompasan un proceso impregnado de aversión fiscal.

El contribuyente transnacional siente horror ante el impuesto, cualquiera que sea su fuente o residencia. El no pago del tributo forma un tejido impenetrable en el hecho global. Cualesquiera que sean sus motivos, son equivocados y esencialmente injustos, aproximando peligrosamente la empresa criminal (de criminalidad organizada) con la criminalidad fiscal (el fraude fiscal y la evasión) de la empresa. El dogma de la doble imposición es una reliquia histórica ante el imperativo de la no sujeción.

El impuesto sistémico es una respuesta al incumplimiento fiscal de los grandes y significados contribuyentes, modelado para evitar el libre desplazamiento delos beneficios y gastos entre los distintos países o de los daños ambientales o de los perjuicios a la estabilidad financiera.

La introducción del Impuesto sobre las Transacciones Financieras en la UE es el hecho más significativo desde la crisis. La decisión de llevarlo a cabo supone un claro mensaje al sistema financiero, a la banca regular y a la sombra. Desde Keynes, Minsky y Tobin hasta ahora ha pasado un largo tiempo. Ahora parece admitido el criterio que es la especulación a corto plazo y sus instrumentos derivados, repo`s swaps, son la fuente primera de inestabilidad financiera. Pero no solo, el gran riesgo actual no son solo los fondos mutuales de dinero o los fondos libres de inversión, sino, principalmente, los fondos de alta frecuencia, que tienen la capacidad de generar y cancelar millones de operaciones bursátiles en microsegundos. El valor del ITF radica en que ofrece recaudación, fácil administración y encarece las oportunidades de especulación sistémica.

La compensación fiscal lesiva, la erosión de bases imponibles, la corrupción son manifestaciones mayores de un comportamiento transnacional generalizado y difuso. Frente a ello cunden las alternativas estrictamente territoriales, convirtiendo la fuente de renta en alimentador de la fiscalidad sobre las rentas del trabajo, de la empresa local, de la propiedad inmobiliaria, puesto que la renta del capital de la empresa transnacional es fugitiva e inalcanzable.

La ordenación sistémica del impuesto supone la individualización de las fuentes de renta sin Estado, inmunes a cualquier tributo y su gravamen, al menos, en una ocasión.

Algunos pensaron en el impuesto único (sistémico) sobre las transnacionales al tiempo de la Sociedad de las Naciones y el reparto de la base imponible entre los Estados en razón de la cifra relativa de negocios. (Pugliese, Flores de Lemus, por ejemplo). Si entonces era utopía; ahora suena como profecía.

La OCDE, en su estado actual, no es suficiente en la ejecución de los principios del G-20, porque no representa a todos los Estados y tiene una orientación sesgada y parcial desprovista de legitimidad democrática. Sería de rigor modificarla para que sea una organización de competencia universal, promovida desde el G-20 y las Naciones Unidas, para velar por el cumplimiento del mínimo derecho fiscal global; con los fines propuestos por la Comisión Zedillo de 2001, auspiciada por la propia NNUU, de arbitraje, intercambio de información, la fórmula de reparto de la base entre los Estados, la lucha contra la evasión fiscal de los centros offshore.

El salto de calidad es la constitucionalización de la ley internacional para el ejercicio de la justicia de fondo, puesta en riesgo sistémico mediante el despojo de rentas y riqueza a todos los Estados. La justicia global a partir de lo existente

Desde los EEUU para abajo no hay ninguno que no le convenga invertir en la naciente estructura del derecho fiscal global y su cumplimiento. Aunque, el proceso será difícil y prolongado.

La solidaridad es un camino de ida y vuelta. Pogge defiende lo mismo que, por ejemplo, Gide defendía a principios del siglo pasado: la estatura moral pertenece a cada individuo. De los Estados, a la sociedad civil, hasta llegar a cualquier persona en cualquier sitio. Global es también justicia cosmopolita. Por eso, es preferible facilitar el acceso de todos a las oportunidades y su mantenimiento a lo largo de la vida, que recibir la mala solidaridad en la forma de crimen organizado, corrupción, explotación de la inmigración masiva ilegal.

Cuatro años después no hay motivos para el optimismo,. Los que provocaron la crisis, a la fecha, no solo no han sufrido las consecuencias de los perjuicios derramados, sino, inclusive, se muestran más fuertes que antes. Decía el Informe Final sobre la Crisis Financiera en los EEUU que el sector financiero está más concentrado que antes de la crisis en manos de pocas grandes sistemáticamente significativas instituciones.(xxvii). Hay ganadores y perdedores, pero, no son los que esperábamos.

Tulio Rosembuj

Catedrático de Derecho Tributario de la Universidad de Barcelona

0 pensamientos en “Reflexiones sobre principios globales de fiscalidad internacional

  1. samuel

    Gran incorporación a blog, el sr. Tulio es un excelente profesional, al que tuve el privilegio de tener como profesor en mis años de universidad.

    BIENVENIDO SEA.

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