Cuentan del socarrón Pla que, de visita en Nueva York -fascinado por la opulencia del lugar- le espetó a su anfitrión: “y todo esto… ¿quién lo paga?”. Y es que, como lleva por título un prestigioso blog de Economía, “Nada es gratis”. El productor, el comercializador, el consumidor, el contribuyente, las generaciones futuras (Deuda pública), el inversor, unos y otras, de un modo o de otro, alguien -todos, todas y todes- terminamos pagando los costes del sistema eléctrico.
Este verano ha sido pródigo en intercambio de recriminaciones mutuas a costa de lo que con carácter sintético se denomina “el precio de la luz”, aun cuando el porcentaje de la factura eléctrica del consumidor que se va en luminosidad sea muy reducido. La “luz” del hogar, en definitiva, es lo de menos. El problema es que el encarecimiento de la energía eléctrica dispara todos los costes para los consumidores y empresarios -no sólo el de la luz y el del consumo eléctrico doméstico, que ya es decir- sino el de todos los productos y servicios con uso intensivo de energía que experimentan un alza en sus precios. Mala cosa para la recuperación económica, en definitiva.
Con la aprobación de la Ley 15/2012, de fiscalidad energética, el Gobierno de Rajoy trató de poner orden en el desenfrenado déficit del sistema eléctrico, desbocado durante el mandato de Zapatero (2004/2011), y que tiene su origen, en buena medida, en el generoso sistema de primas a las renovables (feed in tariff) que, implantado en época de Aznar, se ha traducido en un prodigioso desarrollo de la energías de esta naturaleza -fotovoltáicas y eólicas, en particular- en nuestro sistema eléctrico.
En su momento, dediqué un considerable consumo de energía cerebral a tratar de entenderlo (1). Voy a cargar las pilas para tratar de resumirlo y arrojar un poco de luz sobre lo que está ocurriendo y se avecina de forma inminente.
La producción y comercialización de la energía eléctrica, la regulación de su mercado y su fiscalidad, son realidades marcadamente interdisciplinares, en las que se ha de atender a numerosos requerimientos y condicionantes técnicos y jurídicos (Derecho administrativo, mercantil y financiero), siendo objeto de una nutrida normativa multinivel (Derecho internacional, europeo, nacional, autonómico y local). ¡No era nada lo del ojo… y lo llevaba colgando! Terreno, pues, tan abonado para el populismo barato como poco propicio para la brocha gorda.
En primer lugar, la energía eléctrica es de difícil almacenamiento y exportación, debiéndose además de acompasar, en buena medida, su producción a su consumo. Si no hace de ello ya un producto difícil para el saludable juego de la oferta y la demanda, entre tanto se ha de trasladar desde donde se genera hasta donde se utiliza, mediante una red -que también tiene sus costes- en España gestionada por Red Eléctrica Española. En definitiva, es necesario garantizar simultáneamente la seguridad en el suministro, y el equilibrio de costes y precios, lo que no es nada fácil.
En otro orden de cosas, la energía se produce mediante muy diversos procesos -con distintos costes de producción y diferente huella ambiental- pero a continuación se vuelca indiscriminadamente en la red, desde donde llega indifirenciada a nuestros hogares merced a los contratos de suministro que suscribimos con las empresas comercializadoras. No es sencillo, pues, de nuevo, ajustar los precios de forma congruente con los distintos costes de generación, que son tanto financieros como ambientales.
La Unión Europea, ya desde los años noventa del pasado siglo, ha asumido el liderazgo en la transición energética hacia modelos de producción y consumo energético orientados al logro de la llamada “descarbonización”, lo que exige una reducción paulatina y más que significativa de las emisiones de CO2. ¡Átame esa mosca por el rabo!
Esto es lo que explica el singular modelo de fijación de precios en el mercado eléctrico mayorista mediante el sistema de subasta diaria en la que a todos los productores (pool) que ofertan la mercancía se les abona al precio fijado para la más cara -con variaciones a lo largo del día, en función de la demanda horaria efectiva- con independencia de cuáles sean sus costes de generación. Evidentemente, el sistema, llamado “marginalista”, se diseñó por el Derecho de la UE -el legislador español poco, no nada, puede hacer al respecto- para favorecer la implantación efectiva de energías renovables, con reducidos costes de generación, que obtienen así un margen comercial considerable respecto de aquellas otras con costes más elevados de producción, que tenderían a reducir su presencia en el mix de generación.
En todo caso, la energía con origen en centrales de ciclo combinado de gas -y las nucleares o de carbón, mientras continúen emitiendo- seguirán marcando el precio del conjunto, elevado pues, en algunos momentos del día y períodos en los que no sea suficiente la oferta de renovables, pese a que ésta siga creciendo. El problema del mercado marginalista es, por lo tanto, estructural y a largo plazo. Quizás algo se debería de reformar en el Derecho europeo de la energía vigente para ponerse a tono con los tiempos.
Este modelo de mercado eléctrico español -insisto, marcado por el Derecho de la UE e integrado en un 90% con el portugués- es lo que ha determinado la escalada descomunal de precios de los últimos meses. Por razones geopolíticas se ha disparado el precio del gas en el mercado global, al mismo tiempo que se ha encarecido considerablemente el precio de los permisos de emisiones de CO2, de los que desde el 2005, también por disposiciones europeas, han de disponer los operadores energéticos que las generan no, por cierto, las nucleares que son limpias en emisiones. Moraleja, todos los productores de energía han vendido a precios altísimos, aun cuando sus costes de generación -en las renovables, incluida la hidroeléctrica- hayan sido despreciables. Y el consumidor, a pagar.
Una parte nada despreciable de los costes de producción de la energía lo constituyen lo que en Economía se denominan “costes hundidos”, sólo recuperables en un largo plazo. De ahí que, cuando se liberalizó en España el sistema eléctrico, a finales del siglo pasado, se abonasen a las compañías que habían incurrido en los mismos los llamados “Costes de Transición a la Competencia” CTCs, cuyo importe hay quienes han calculado que fue desproporcionado y que, aún hoy, se debería de reintegrar al sistema. (2) De forma que el régimen jurídico y financiero del sector no se puede reformar alegremente, de un día para otro, sin incurrir en responsabilidades o contingencias financieras de bigote.
El sistema eléctrico, en su conjunto, está lastrado, a su vez, por toda una serie de “peajes y cargos” -como el coste de suministro, de transporte, o el extrapeninsular- el más significativo de los cuales lo constituyen las llamadas “primas a las renovables”, desplegadas por el Gobierno de Aznar. Un sistema de subvenciones extraordinariamente generoso y sin límite temporal, cuando se implantó, que se tradujo en un volumen colosal de inversión en plantas fotovoltaicas y eólicas. Pese a los sucesivos recortes que practicó en el mismo el Ejecutivo Zapatero, llegaría a generar un déficit de hasta 30.000 M. €.
Con el tiempo, ¡éramos pocos!, a este déficit se ha venido a agregar el generado por las compensaciones que se han debido de abonar a los inversores extranjeros, en los diferentes arbitrajes comerciales internacionales en los que el Reino de España ha sido condenado a por las pérdidas que les han generado los sucesivos recortes en el importe y duración de las primas (3). Este sistema, con todo, ha permitido, todo sea dicho de paso, una llamativa descarbonización del mix eléctrico español, con una reducción de emisiones del 66% entre 2005 y 2020. ¡Bien que lo hemos pagado, porque, lo dicho, nada es gratis!
Precisamente para financiar ese desmedido déficit de tarifa, y hacerlo recaer fundamentalmente sobre los operadores energéticos, el Gobierno de Rajoy aprobó, mediante la Ley 15/2012, hasta 5 impuestos sobre los distintos procesos de generación de energía eléctrica: uno indiscriminado -recientemente declarado conforme al Derecho de la UE, por la STJUE C-220/19, de 3 de marzo de 2021- otro sobre la hidroeléctrica, dos más sobre la nuclear, y un último sobre el gas natural. Con una mano te doy la prima como subvención, y con la otra te la rebaño mediante un impuesto. ¿Dónde está la bolita?
Ciertamente, gracias a esos 5 impuestos se pudo contener la sangría del sistema financiero eléctrico y reducir su abultado déficit, hoy todavía estimado en 10.000 M. €. Haciendo recaer la factura, en mayor medida, sobre los productores de energía con origen hidroeléctrico de forma muy marcada (el tipo impositivo del gravamen que recae sobre la mayor parte de dicha energía es del 22% de la cifra de negocios) y sobre los de la energía nuclear. Los paganini tributarios del sistema, aun con sustanciosos márgenes financieros, que tal vez se estén comenzando a estresar más de lo razonable.
A la vista está, sin embargo, que los impuestos energéticos han podido atemperar el déficit del sistema, pero no han podido reducir el precio de la electricidad -y con ello el coste para el consumidor- por cuanto el problema de origen está en el mercado marginalista, que estructuralmente dispara los precios cuando se incrementan los del gas y los de los permisos de emisiones, lo que, por cierto, no tiene visos de cambiar en un futuro próximo.
¿Qué política normativa se está desplegando desde el Gobierno Sánchez al respecto? A corto plazo se ha reducido el IVA sobre la electricidad -sectorial y temporalmente, con una técnica dudosa y compleja- del 21% al 10%. Por otra, se ha vuelto a “suspender” el cobro del Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica, que incide linealmente sobre todos los productores, con un considerable mordisco del 7% de su cifra de negocios, que no de los beneficios. Todo ello velozmente “digerido”, ¡malditos roedores!, por el alza espectacular experimentado por el precio de la electricidad durante este verano.
A medio plazo este otoño se tramitarán en Las Cortes dos leyes que prevén la creación de un “mecanismo” y de una “aportación” que bien cabría calificar como “prestaciones patrimoniales públicas no tributarias” de las previstas como tales desde 2017 en la disp. ad. 1ª.2 de la Ley 58/2003 General Tributaria, aun cuando no se hayan identificado formalmente como tales.
En ambas se reconoce la estructura de un tributo -presupuesto de hecho de nacimiento de la obligación, sujetos obligados al pago, sujeto activo, exenciones, deuda, procedimiento de liquidación- aun cuando no esté encomendada su administración a la AEAT, y sus rendimientos estén afectados a la financiación del sistema eléctrico. Un ejemplo más de lo que el Maestro Sainz de Bujanda habría calificado como “pavoroso rebrote de la parafiscalidad”.
Por una parte ya está en el Congreso el “Proyecto de ley por el que se crea el Fondo Nacional para la Sostenibilidad del Sistema Eléctrico” por el que unos determinados operadores energéticos -significativamente las comercializadoras y los productores de petróleo y gas- serán “sujetos obligados” a realizar una “aportación” (cuota) trimestral al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía, IDAE (sujeto activo de la prestación), destinada a un “Fondo” que, gestionado por una “Comisión gestora”, vendrá a financiar el déficit del sistema eléctrico, en un 90%, y la financiación del coste de las políticas contra la “pobreza energética”, el 10% restante. Todo ello a imagen y semejanza del ya vigente “Fondo Español de Eficiencia Energética”, también gestionado por el IDAE (4).
Como mera curiosidad, el proyecto normativo contempla la implantación de un sistema específico de infracciones y sanciones por el incumplimiento de las obligaciones relativas a esta “aportación”, cuyo procedimiento para su exigencia se tramitaría, de conformidad con la Ley 39/2015, por la Dirección General de Política Energética y Minas.
Por otra parte, se tiene previsto articular un “mecanismo” en la fijación de los precios del mercado mayorista que corrija a la baja, mediante una fórmula considerablemente compleja, los abonados a determinados operadores -las grandes hidroeléctricas y las nucleares- cuyas instalaciones sean anteriores al 2005, la fecha de implantación de los derechos de emisiones: “Anteproyecto de ley por la que se actúa sobre la retribución del CO2 no emitido del mercado eléctrico”. Lo que en términos ambientales no deja de tener su retranca: paga el que emite y deja de ganar el que no emite. “Quien contamina paga” y “quien no contamina no cobra”. ¡Ahí vamos! ¡El Tesoro siempre gana, como en el Monopoly!
El objetivo es reducir los beneficios significativos que estos operadores obtienen del mercado marginalista, en su mismo origen, al fijarse los precios diarios que se les abonan, mediante una corrección que -a decir del Anteproyecto de Ley- ya estuvo vigente entre 2006 y 2009 y que ha sido declarada conforme con el Derecho de la UE mediante STJUE C-566/11, de 17 de octubre de 2013.
En resumen, ni Rajoy era el culpable de la “pobreza energética”, ni Zapatero hizo lo suficiente para embridar el déficit generado por la reforma de Aznar que, aunque financieramente fuera ineficiente, en términos de descarbonización del sistema eléctrico fue un éxito absoluto. Cuadrar el sistema eléctrico en términos de seguridad del suministro, sostenibilidad financiera, competividad y libre competencia, descarbonizándolo de forma acelerada, todo a la vez, se ve que tiene sus perendengues y que sencillo no es.
Veremos en qué termina la reforma de Sánchez, que trata de ajustarle aún más las tuercas a las cuentas de las hidroeléctricas, las nucleares, las comercializadoras y las operadoras petroleras y de gas natural para aliviar la presión sobre la factura eléctrica, rebajándola sensiblemente y contribuyendo, así, a una mejor financiación de los “peajes y cargos” del sistema, mediante dos singulares “artilugios parafiscales”.
El tiempo y el “recibo de la luz” desvelarán su resultado. Mientras tanto, el consumidor más vale que se ponga a cubierto, “quien madruga, centrifuga”, y el inversor que cuente con un futuro poco brillante para la cotización y dividendos de las compañías energéticas que operan en España. A menos que los benditos fondos europeos para la recuperación y la resiliencia lo remedien de otro modo: las gallinas que entren por las gallinas que salgan.
(1) “Evolución y reforma del sistema financiero de energía eléctrica”, en Crónica Tributaria, núm. 150/2014.
(3) En los que unas veces se ha ganado y otras se ha perdido, https://microsegur.com/espana-pierde-4-arbitrajes-internacionales-por-el-recorte-en-las-primas-a-las-renovables/
(4) De cuya estructura y funcionamiento ya me ocupé en “Vicisitudes del Fondo español de eficiencia energética”, en Cubero, I. y Masbernat, P. (Dirs.), Protección del Medio ambiente y otras medidas del Derecho al desarrollo, Thomson-Aranzadi, 2019.
Interesante artículo. Espero comentarlo en una próxima entrada de mi Blog de Economía Española e incluir un enlace.
Muchas gracias, María-Carmen. Me alegra que te haya parecido interesante.