Más argumentos para la armonización fiscal: auto del TS de 8 de mayo de 2013

Como es por todos conocido, el poder soberano que emana de la Constitución reside en el pueblo español, como una manifestación más de la soberanía nacional –art.1.2 CE-.

La proyección de dicho poder soberano en el ámbito financiero, esto es, en el ámbito de los ingresos y gastos públicos, se denomina Poder Financiero, dentro del cual encontramos el Poder Tributario cuando nos referimos en exclusiva a los tributos como fuente principal de financiación de las distintas haciendas públicas.

Cada ente territorial dotado de competencias en la Constitución está facultado de cierto Poder Financiero, existiendo por lo tanto una Administración Financiera del Estado, otra de cada una de las Comunidades Autónomas y una tercera de los diferentes entes locales.

En el concreto caso de la Administración Financiera del Estado, la misma no se ejerce directamente sino que, desde la creación por Ley 31/1990 de la Agencia Tributaria, es este ente adscrito al Ministerio de Hacienda el que ejerce la función tributaria, con la peculiaridad de que el presupuesto de dicho organismo se nutre de parte de lo recaudado por los actos administrativos de gestión y liquidación que lleva a efecto.

El modelo de la AEAT está siendo últimamente copiado por parte de varias Comunidades Autónomas, lo que demuestra que se trata de un modelo eficaz en la aplicación de los tributos.

El Poder Financiero de las distintas Administraciones Financieras no es, obviamente, un poder ilimitado, desde diversos puntos de vista. En efecto, por un lado, encuentra límites  de hecho, como por ejemplo no llegar a someter al contribuyente a tributos que lleguen a la confiscatoriedad; por otro lado, existen límites jurídicos, como son los que resultan de la distribución competencial prevista en la Carta Magna entre los distintos niveles de administración y, asimismo, los que derivan de la pertenencia de la Nación a la Unión Europea.

Ello no obstante, una limitación del poder financiero excesiva supondría un vaciamiento de las posibilidades de ejercicio de sus competencias por parte de las CCAA, de modo que el TC ha ido interpretando siempre de una manera estricta toda medida que pudiera suponer un límite a dicho poder financiero autonómico.

Por lo que se refiere a la evolución cronológica del sistema de financión, debe recordarse que la CE instauró un modelo de financiación en cierta medida flexible que, durante muchos años, se fundamentaba en un régimen de transferencias del Estado a las CCAA, con notables excepciones de poco calado económico –los impuestos propios y los cedidos en su práctica totalidad, como el ITPAJD y el ISD-.

Ese modelo parte de unas diferencias de grado en ciertas regiones, ya sea por unos derechos históricos preexistentes –las provincias vascas y Navarra-, ya sea por la singularidad geográfica –Canarias, por su lejanía física y las plazas africanas, por encontrarse en otro continente-.

Excluyendo de estas líneas  mayor comentario acerca del régimen foral vasco y navarro, que está siendo objeto de una fuerte crítica a día de hoy, no sin cierto matiz ideológico, sí vale la pena recordar que su funcionamiento parte de una posición del Estado diametralmente opuesta a la que éste tiene en el sistema de financiación aplicable a las CCAA de régimen común.

En primer lugar, porque nos encontramos ante una negociación bilateral (Estado-territorio foral), mientras que el sistema de financiación general parte de una negociación multilateral (Estado-todas las CCAA). En segundo lugar, porque es la Comunidad Foral la que procede a la recaudación de los tributos y de la cantidad recabada, se destina un porcentaje global al Estado –el conocido “cupo”-, pactado con una duración quinquenal; por lo que se refiere al resto de regiones, la recaudación se comparte en función de las alícuotas previstas en la Ley de Cesión de Tributos, previstas con carácter indefinido.

Lo dicho no significa que el Estado tenga, frente a las CCAA de régimen común, una posición dominante en sí misma considerada. La capacidad normativa, de gestión y recaudación de los ingresos públicos de los entes públicos parte de una serie de principios que, volviendo al inicio, han determinado que el régimen financiero sea flexible, para adaptarlo al nivel de autonomía política que han ido adquiriendo las CCAA en los últimos años.

Debe recordarse, en este punto, que la CE no estableció un régimen autonómico estático y obligatorio aunque, ciertamente, su diseño adolecía de la inocencia de unos políticos que pensaron que solo ciertos territorios llegarían a desear un nivel de autonomía pleno. Los hechos han demostrado lo contrario: ya Aristóteles hablaba en su Poética de cómo una de las mayores capacidades del ser humano es el arte de la imitación. Pues bien, el esquema creado para satisfacer a ciertos territorios con peculiaridades lingüísticas e históricas que le daban alguna característica común –fundamentalmente, Galicia y Cataluña- ha dado lugar a un engendro autonómico, con todas sus banderas y simbologías, en el que cada CA no ha querido ser menos que la de al lado, lo que ha acabado en una reclamación perpetua de competencias del Estado y en una competencia fiscal lesiva con el resto de Comunidades.

A modo de anécdota cabe recordar que la que ahora se proclama como “patria andaluza” es una CA a la que se anexionó uno de sus territorios –Almería- en contra de la voluntad de sus votantes, en virtud de una cláusula de cierre constitucional. Otrosí, es curiosa la existencia de una comunidad autónoma considerada la cuna del castellano y que no forme parte de ninguna de las dos castillas.

De este modo, se ha llegado a la situación actual en la que las CCAA disponen de un sinfín de competencias, con una libertad en la configuración de sus presupuestos que ha dado lugar a un panorama fiscal totalmente fragmentado en la Península.

Sin embargo, no se puede considerar que esa libertad del poder financiero autonómico sea absoluta, pues el mismo está sometido a una serie de principios inquebrantables, que son básicamente los siguientes:

–          La unidad, que no debe confrontarse –como se piensa- con la autonomía, sino que ésta debe ejercerse “sobre la base de” aquélla.

–          La autonomía financiera, de modo que las CCAA puedan ejercer libremente su autonomía política, con los recursos necesarios para lograr tales objetivos.

–          La igualdad de todos los españoles, que se proyecta en otro principio como es el de solidaridad.

A estos principios se han ido anexionando, en el periplo sentenciador del TC y en las modificaciones sucesivas de la propia LOFCA –Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas-, una serie de principios de orden hacendístico que tienen un calado especial en el ámbito tributario y que, a pesar de la laxitud de su tratamiento por la Corte constitucional, podrían servir para fundamentar un sistema tributario más justo y coherente.

Un primer principio, ínsito al propio sistema de autonomías, es el de territorialidad de las competencias, lo que determina que las normas y actos de las CCAA no debieran tener efectos extraterritoriales, al modo de lo que ocurre en el ámbito internacional.

De este modo, las CCAA no podrán ejercer sus potestades tributarias sobre bienes, rentas o gastos localizados u originados fuera de sus respectivos territorios, lo que ha sido matizado por parte del TC en el sentido de que ello no impide el gravamen de la renta personal de un residente, aunque provenga de un bien situado en el exterior.

Visto de esta manera, no resultaría extraño que el procedimiento constitucional que se acaba de iniciar por el TS mediante auto de fecha 8 de mayo de 2013, en el que se pone en cuestión la bonificación autonómica valenciana en el ISD, acabara en una resolución condenatoria de tal proceder legislativo de las Cortes Valencianas, pues su normativa hace de peor condición a aquel beneficiado con una herencia causada en Valencia que tenga su residencia fuera de dicha Comunidad.

En efecto, la aplicación de esa bonificación exige, entre una de sus varias condiciones, que el beneficiario de la herencia sea residente en dicha CA. Ello ha dado lugar a que hermanos que reciben bienes a título lucrativo de su padre residente en la Comunidad Valenciana, con idénticas condiciones económicas y patrimoniales, sean tratados de un modo diametralmente opuesto por el mero hecho de residir o no en Valencia.

Esta medida tiene, bajo mi punto de vista, un claro ejemplo extraterritorial, además de chocar con un mero principio de igualdad.  El TS decide en el auto que se ha indicado, remitir el asunto al TC, no sin antes llenarse de razón ante los endebles argumentos que utiliza el TSJ de Valencia para defender su postura. Uno de ellos resulta especialmente curioso, pues defiende que la aplicación de esa bonificación a los «herederos patrios» y no a los no residentes se debe a que estos no contribuyen a las arcas valencianas y, en buena lógica, tampoco deberían aplicarse ventajas fiscales de dicha Comunidad. El TS recuerda que, si ello es así, es precisamente porque ese ciudadano no se beneficia tampoco de ningún servicio público de la Comunidad en cuestión y, por tanto, siguiendo la argumentación del órgano judicial autonómico, se llegaría al absurdo de que contribuye a un organismo que no le «retribuye» de ninguna manera dicho gasto.

La argumentación que usa el ponente del TS para romper el sofisma que se esconde en las palabras del TSJ es magnífica.

Ligado al anterior principio, encontramos el principio de no interferencia, esto es, que las CCAA no podrán adoptar medidas tributarias que supongan un obstáculo para la libre circulación de mercancías, servicios o personas.

El afán moderador del TC ha llevado a una interpretación de esta máxima muy restrictiva, dando lugar a su aplicación solo cuando intencionalmente se proponga obstaculizar el tráfico.

Bien, este principio no deja de ser un trasunto de las libertades comunitarias y puede considerarse el germen de una denuncia de la Comisión europea por la discriminación palmaria que la multiplicidad normativa autonómica en materia de ISD genera en los No Residentes que, como es sabido, se aplican la norma estatal por defecto, siempre de peor condición que la de las diversas CCAA. Sobre este aspecto ya hemos hablado en un post titulado «Reflexiones sobre Grecia, Bruselas, el estado autonómico y la armonización fiscal«: http://www.fiscalblog.es/archives/669. También puede leerse, sobre el particular «Activos afectos e Impuesto sobre Sucesiones: un ejemplo más de absurdas desigualdades«: http://www.fiscalblog.es/?s=armonizaci%C3%B3n

Por último, encontramos un principio de imposición única que últimamente ha dado lugar a ciertos comportamientos deshonestos de las instituciones patrias –tanto de Estado como de alguna CA- a cuento del impuesto sobre depósitos bancarios que, si no fuera por la relevancia política que tienen, podrían dar lugar a una astracanada del inolvidable Muñoz Seca.

Con estas premisas, al Legislador patrio no le quedará más remedio, un día u otro, de plantearse una reforma de financiación autonómico, compelido por el TC o por Bruselas. Mucho me temo que, en tal caso, se tratará de un mero parcheado de las situaciones que se han declarado contrarias a la Constitución o a los Tratados fundacionales de la Unión.

Sin embargo, aquí dejo unas posibilidades de reforma integral del sistema, citándolos seguidamente desde la postura más maximalista a la menos extrema:

1.- Una reforma constitucional que replantee el panorama autonómico.

Como ya he expresado previamente, las CA son entes de reciente creación, muchas de ellas sin arraigo histórico alguno, más que el de los 30 años de existencia tras los pactos constitucionales. Una primera solución para armonizar el panorama tributario pasaría por una redistribución del Estado autonómico, aglutinando en una a varias de las Comunidades Autónomas creadas de forma artificial, eliminando el café para todos y dando singularidades especiales a aquellas regiones que, históricamente, sí han tenido cierta vertebración uniforme, como es el caso singular de Cataluña y, si se quiere, de Galicia –aunque yo no estoy muy a favor de esto último, pues lo único que la diferenciaría sería una lengua que fue un sustrato fundamental del actual castellano-.

No debe olvidarse que Cataluña también pudo aplicarse un régimen similar al del cupo vasco y navarro, si bien fueron los propios constituyentes catalanes los que desecharon esa opción, confiando su sistema de financiación en el régimen común autonómico. Hoy en día es claro que puede considerarse un gran error de cálculo que dio lugar, por un lado, al nefasto café para todos y, por otro, a un régimen financiero inestable y de reivindicación permanente para esa comunidad. Paradójicamente, los que antaño tomaron esa decisión, hogaño encabezan una cruzada por la independencia.

Con este modelo, tan simple como inimaginable a día de hoy, se solventarían las sempiternas reivindicaciones nacionalistas de Cataluña y se evitaría una duplicidad administrativa a día de hoy insostenible.

Y digo que esta propuesta es inasumible porque estos 30 años de educación “en la autonomía” han calado tan hondo en la población de cualquier punto de la Península, que tal reforma significaría para ellos un ataque contra sus banderas e himnos que, como ocurre señaladamente en el caso de la Comunidad de Madrid pues, como es conocido, fue la inventiva del alcalde Tierno Galván y sus amigos los que dieron lugar a estos símbolos autonómicos.

2. Una reforma de la LOFCA que replantee la distribución competencial.

Se ha tratado de exponer anteriormente, con mayor o menor acierto, que el sistema de cesión de tributos parte de un federalismo asimétrico en el que las CCAA han ido asumiendo alegremente competencias en todos los órdenes, llegando al modelo de financiación actual.

Sin embargo, ese sistema no es el único posible y, de hecho, en sus inicios el Estado nutría de ingresos a las CCAA vía transferencias y no a través de la cesión de impuestos. Las diversas reformas –paradigmáticas, las del 96 y 2001- del sistema de cesión nos han llevado al punto actual, pero ello no impide que se pueda dar marcha atrás y volver al sistema de transferencias.

A mi modo de ver, esa vuelta atrás tendría sentido siempre y cuando viniera acompañada de una recentralización de ciertas competencias que hoy ejercen, de mala o peor manera, las CCAA.

En efecto, los afanes tribales de cada una de las CCAA han hecho que todos sus Gobiernos hayan asumido en sus Estatutos toda competencia cuya cesión fuera permitida por la Constitución.

Devolviendo al Estado aquellas competencias más gravosas y que menos arraigo territorial tienen, como la Educación, Seguridad Social o la Sanidad, no sería necesario el sistema de cesión que existe en la actualidad y, de paso, se lograría la igualación de los derechos de todos los españoles en la gestión y tratamiento de estos ámbitos que, no en vano, tienen un alto contenido social.

Esta propuesta también resulta quimérica, dado que las materias nombradas son el bastión ideológico de cualquier gobierno de turno y un claro acicate para el populismo. Ninguna Autonomía lo permitiría y, sin esa autoinmolación, el retorno al sistema de transferencias tampoco resulta plausible, pues el poder financiero de las CCAA quedaría como algo absolutamente residual, lo que no se compadecería con el propio sistema autonómico.

3. Una ley de armonización fiscal.

Los sueños no acaban con estas dos alternativas. Esta tercera también tiene su parte onírica, aunque la acerca más a la realidad la existencia de un organismo supraestatal: la Unión Europea, que puede llegar a obligar a emprender este camino.

En efecto, la pertenencia de España a la Unión Europea puede coadyuvar a la creación de una ley que armonice, de alguna manera, el panorama impositivo patrio, ya sea porque lo contrario vulnere derechos de ciudadanos no residentes –ya se ha hablado de ello-, ya sea porque las finanzas públicas hagan que la prima de riesgo vuelva a hacer que los buitres financieros retornen la vista a nuestro país.

Un planteamiento sencillo y muy sensato sería la creación de una ley –o la transformación de la ley de cesión- a la manera de la Ley de Haciendas Locales: no se dejaría de dotar de competencias de gestión, recaudación y legislativas a las CCAA, si bien se establecerían unos límites, unas horquillas, donde poder moverse, como ocurre ya con los impuestos municipales.

De esta manera, el poder financiero de las CCAA sí se vería limitado, pero existiría un margen de actuación para sus políticas públicas sin necesidad de reestructurar el esquema autonómico. De rebote, los contribuyentes no sentirían los agravios que a día de hoy existen por vivir en Madrid o en Barcelona –por ejemplo-, evitando posibles tachas de ir en contra de las libertades comunitarias.

Una propuesta adyacente de un admirado profesor universitario y en la que no me extenderé pues el trabajo en cuestión se encuentra, en estos momentos, pendiente de publicación, sería la de dotar al Senado -como cámara de representación territorial que es- de ciertos poderes para proceder a dicha armonización, creando una Administración Tributaria Única e independiente que sea la que gestione y ejecute las directrices de la Cámara Alta.

A mi modo de ver, y esto ya es una opinión personal, todo ello debería venir acompañada de una racionalización del gasto público porque, a día de hoy, las CCAA –sobre todo- destinan partidas a gastos sobre los que carecen de competencias –sin ir más lejos, todos los costes de la Diada de ayer-. La Constitución limita, de forma explícita, el ejercicio de las competencias autonómicas a aquellas materias sobre las que son competentes, pero el incumplimiento de este mandato, por ahora, les sale gratis a las CCAA. La desviación de ese tipo de gastos debería ser tenida en cuenta, en negativo, para evitar derroches innecesarios.

Si las CCAA actuaran a la manera de los ciudadanos de El Mundo Feliz huxleiniano, esta opción sería un planteamiento perfecto. Sin embargo, la cruda realidad muestra que la situación actual es de deslealtad, sino enfrentamiento directo, entre Estado y Comunidades por un reparto del déficit que debería dejarse a los técnicos, extrarradios de debates políticos.

Por lo que se refiere a los sistemas forales, deberían evitarse episodios como el que hemos vivido hace poco en Navarra, en el que se juega con el IVA de forma espuria, perjudicando al conjunto de los ciudadanos para favorecer el erario autonómico, como ya se ha expuesto en: http://www.fiscalblog.es/archives/1591

Dudo mucho que, a pesar de las denuncias de la Comisión europea y de posibles sentencias del TC, los órganos de representación gubernamentales del Estado tengan la valentía para afrontar reformas integrales del sistema, pero ahí dejo este escrito para que sirva de reflexión a los lectores.

 

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