El pasado mes de noviembre se celebró en el paraninfo de la Escuela Industrial de Barcelona (Diputación de Barcelona) el Congreso sobre Comunicación tributaria clara, con el que culminaban los trabajos realizados en el marco del proyecto de investigación que con dicho título ha liderado la Profesora Estrella Montolío, de la Universitat de Barcelona, y que ha contado con la financiación del Ministerio de Ciencia e Innovación (PID2020-114308RB-I00).
He tenido la fortuna de participar en su gestación, desarrollo y conclusiones de forma particularmente intensa, disfrutando una enormidad de todo lo que ha ido dando de sí. Acompañado, además, por añejas, y nuevas, amistades de quienes no se deja de aprender, entre los que destaca uno de los más significados editores de esta cabecera, Esaú Alarcón. En realidad, junto con Emilio Pérez Pombo, su creador y motor de arranque, sin quienes no se habría llegado al premio naranja de blogs jurídicos colosales que se nos ha otorgado por el certamen que tan brillantemente organizan José Ramón Chaves y Félix de las Heras en la Universidad de Salamanca. ¡Enhorabuena y gracias!
Al tema que me propongo: Dado el marcado carácter interdisciplinar e interinstitucional que ha presidido todos los trabajos del mencionado proyecto, y que se ha evidenciado en sus diversos y nutritivos frutos, son muchas las derivadas por las que podría derivar un comentario al respecto.
Todo, sin embargo, ha pivotado alrededor de una idea bien sencilla. La Administración tributaria no logra hacerse entender. Es necesario, pues, que haga un esfuerzo colosal – como los blogs premiados – en este sentido: Optimizar la calidad de los cauces, modalidades, formatos, contenido de sus comunicaciones.
La buena noticia es que parece evidente que la AEAT ha captado el mensaje y que está trabajando en esta dirección. Con el sintomático título de “La ciudadanía en el centro” una de sus últimas Newsletter – una innovación más en esta dirección – daba cuenta de muy distintas iniciativas al respecto.
Hay, siempre, margen de mejora. Pretendo, así, centrar mi atención en un aspecto muy concreto de lo que corresponde a la Hacienda pública comunicar a la ciudadanía, en este caso, en su conjunto. Lo que tradicionalmente se ha venido denominando “criterio”.
Reza un inveterado brocardo jurídico que “en cuestión de criterio la razón del Ministerio”. Pues bien estaría, al menos, que esta razón – más allá de que se pueda legítimamente poner en entredicho – no fuera un batiburrillo de razones; que se expresara con la mayor prontitud, unidad y claridad que fuera posible, cuando fuera de ello menester.
Hoy en día, este criterio ministerial, en lo que se me alcanza, es proteico: Emana simultáneamente de tres fuentes, más o menos prolijas. Dos de ellas se manifiestan en público, tienen su sede en el Ministerio de Hacienda, y son bien conocidas. El Tribunal Económico-Administrativo Central que dicta, además, resoluciones “en unificación de doctrina”, y la Dirección General de Tributos, que da respuesta sistemática, no siempre temporánea, a las consultas que plantean los contribuyentes.
La otra fuente de criterio anida en el seno de la AEAT: Los distintos servicios de asesoramiento legal de sus Departamentos operativos y Dirección general, por una parte; su Servicio jurídico, que con tan atinado acierto dirige D. Diego Loma, por otra.
En este segundo caso sus instrucciones, notas, comunicados y demás producción con efectos directos en la formalización del criterio administrativo al que la AEAT se atiene en el desarrollo de las funciones aplicativas que tiene encomendadas es, con carácter general, un arcano desconocido para el común de la ciudadanía. No se le da publicidad. Es producción de consumo interno.
En un primer sentido, cabe señalar que el art. 12 LGT se refiere a una especie de unicornios (entes de ficción) que se denominan “disposiciones interpretativas o aclaratorias de las leyes y demás normas en materia tributaria”. Son las personas titulares del Ministerio de Hacienda y de la Dirección General de Tributos quienes las pueden dictar. No se tiene noticia de que, desde 1963, fecha de la primera versión de la LGT, se haya hecho uso de ese artículo.
En un segundo orden de ideas, como es de sobra sabido, la STJUE de 21 de enero de 2020, Banco de Santander, C-274/2014 (ECLI:EU:C:2020:17) puso en entredicho la operatividad del art. 243 LGT, que regula el sedicente “recurso extraordinario para unificación de doctrina”. En estos veinte años transcurridos desde su formulación, tan solo se ha interpuesto una vez, sin que sea del todo indubitable – he escuchado versiones contrapuestas – que se llegase a resolver.
Pues bien, diría que la mencionada STJUE deja abierta una ventana de oportunidad en la normativa general tributaria para canalizar de forma efectiva y sencilla la formalización de una auténtica unidad de criterio administrativo en el orden tributario.
Tal y como ocurre en otros ordenamientos de nuestro entorno, la llamada “Sala Especial para la Unificación de Doctrina” se podría muy bien transformar – con idéntica o parecida composición – en “Comisión para la unificación de doctrina”, con el encargo específico de dictar las susodichas, e inéditas, disposiciones interpretativas.
Su base normativa, ya se ha apuntado, sería una sencilla reforma del art. 243 LGT en esta dirección. Su régimen y composición específicos se deberían regular mediante Real Decreto. Probablemente lo lógico es que fuera presidida por la persona titular de la Secretaría de Estado de Hacienda. La Secretaría general de la Comisión parece oportuno que recayera en personal de la Dirección General de Tributos o/y del TEAC, que son los órganos administrativos en los que con más frecuencia se plantean cuestiones interpretativas complejas.
El Servicio jurídico de la AEAT y las unidades de asesoría legal de los Departamentos operativos de la AEAT y de su Dirección general es natural que tuvieran capacidad propositiva en cuanto a los asuntos a tratar. Es más, de su personal deberían de reclutarse quienes constituyesen una unidad operativa que diera soporte a la Secretaría general de la Comisión.
Las resoluciones de esta Comisión tomarían forma de disposiciones interpretativas, de las previstas en el art. 12 LGT, que también requeriría una sencilla reforma en este sentido. Lo más operativo sería que estas disposiciones interpretativas se redactasen en forma de breves enunciados, al estilo de los que resumen de las unificaciones de criterio dictadas por el TEAC, de forma que resultasen particularmente versátiles para su tratamiento masivo en sistemas electrónicos de inteligencia artificial orientados a procurar a los órganos de aplicación de los tributos, y de resolución de recursos, herramientas de justicia predictiva.
Con su singular gracejo, el Maestro Sainz de Bujanda le sacaba partido en sus lecciones – de las que tuve el privilegio de disfrutar como su postrero asistente complutense, rayando los años noventa del siglo pasado – a la metáfora de las fuentes del Derecho. Se refería a ellas como “concepto hidráulico” distinguiendo es su composición la fuente material, el caño, de la fuente formal, el agua que del caño brota.
Ahondando en esa luminosa distinción, podría decirse que, hoy por hoy, el complejo hidráulico del que brota la doctrina administrativa tributaria en España es poliédrico y no del todo transparente. Reviste muy diversas formas en su formato y, en buena medida, discurre por aguas subterráneas tan solo al alcance de los empleados de la AEAT.
En un modelo de aplicación de los tributos que descansa sobre la colaboración social, la seguridad jurídica – la predictibilidad del sistema, la certeza sobre el modo de operar – reviste una trascendencia colosal. Pieza clave de su consecución es la disponibilidad por quienes tienen la responsabilidad de aplicarlo – funcionarios, asesores, contribuyentes y jueces – de un compendio accesible, claro, actualizado de los criterios administrativos sobre la interpretación de la normativa tributaria.
Descansando el sistema tributario sobre los cimientos de su cumplimiento espontáneo la doctrina administrativa, los criterios de la Administración al respecto, son una fuente indirecta del Derecho con una incidencia formidable en su realidad cotidiana. Cuanto más sólida, transparente, temporánea y uniforme sea la configuración de la doctrina administrativa, más cierta, eficiente y equitativa será la aplicación del Derecho tributario.
La creación de una “Comisión para la unificación de doctrina” (art. 243 LGT) de la que sistemáticamente emanasen “disposiciones interpretativas” (art. 12 LGT), debidamente formalizadas en una base de datos con estructura versátil para su explotación por herramientas de análisis de inteligencia artificial, sería un remedio formidable para prevenir incumplimientos y resolver controversias. En definitiva, un avance en la justicia y eficacia del sistema tributario. En mayor medida, aún, en tanto en cuanto sus componentes y unidades de apoyo escuchasen con atención la voz de quienes tienen encomendada la función constitucional de llevar a cabo el control jurisdiccional último de las actuaciones tributarias. Hoy por hoy, la magistratura contencioso-administrativa.
¡Y ustedes que lo vean!