Análisis de la Resolución del CTBG 1165/2025, de 3 de octubre de 2025
- Introducción
Las contestaciones a consultas tributarias son un instrumento fundamental para incrementar la seguridad jurídica en la aplicación del ordenamiento tributario, gracias a los efectos vinculantes que proyectan sus criterios interpretativos sobre los órganos de la Administración tributaria encargados de la aplicación de los tributos (vid. el art. 89.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, LGT).
Ahora bien, para que esos efectos se extiendan más allá del consultante, es necesario que las contestaciones sean públicas y accesibles; de lo contrario, sus criterios podrían pasar desapercibidos tanto para la Administración como para los obligados tributarios.
A pesar de las obligaciones de difusión y publicidad que existen a este respecto (cfr. el art. 86.2 LGT y, sobre todo, el art. 7.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, LTAIBG), en ocasiones se ha constatado la existencia de contestaciones a consultas tributarias no publicadas.
En este contexto, podría plantearse la posibilidad de solicitar el acceso a dichas contestaciones al amparo del art. 87.2 LGT y, en particular, del derecho de acceso a la información pública reconocido en el art. 105.b) de la Constitución y desarrollado en los arts. 12 y ss. LTAIBG. En relación con estos supuestos, es de interés la reciente Resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) 1165/2025, de 3 de octubre, por la que se estimó una reclamación contra una decisión de la Dirección General de Tributos (DGT) que denegaba el acceso a una consulta no publicada.
- Supuesto de hecho
Un ciudadano solicitó, al amparo de la Ley 19/2013, el acceso a una contestación de la DGT, de 27 de febrero de 2018, a una consulta tributaria formulada por la Corporación de Radio y Televisión Española, S.A., S.M.E. (RTVE) referida en la pág. 44 de sus Cuentas Anuales e Informe de Gestión del ejercicio 2023. Según este documento, la consulta versaba sobre una cuestión relativa a la deducibilidad del IVA y la contestación de la DGT motivó que la entidad cambiase su proceder a este respecto.
La solicitud estuvo motivada en la referencia explícita que se realizaba en las Cuentas Anuales de RTVE para el ejercicio 2023 y en que la contestación no estaba disponible en la base de datos de consultas tributarias de la DGT. Sin embargo, la DGT inadmitió la solicitud sosteniendo que, en virtud de la disposición adicional primera.2 de la LTAIBG, en relación con los arts. 34.1.i) y 95.1 LGT, la información solicitada está sujeta a un régimen específico de acceso a la información y tiene carácter reservado, por lo que no procedería facilitar el acceso a la misma ni siquiera pronunciarse sobre si existe una consulta en los términos sugeridos en la solicitud considerada.
El interesado impugnó la decisión de la DGT ante el CTBG y alegó que la existencia de la contestación a la consulta solicitada había sido revelada por el propio consultante en sus cuentas anuales. Asimismo, rechazó el planteamiento de la DGT sobre la reserva que supuestamente operaría sobre el documento solicitado, remarcando que las contestaciones a consultas tributarias deben ser objeto de difusión periódica y publicidad general.
Por su parte, durante la tramitación, la DGT pidió la desestimación de la reclamación; insistió en que, en aplicación de la disposición adicional primera.2 de la LTAIBG, los arts. 34.1.i) y 95.1 LGT y el art. 18.1 de la Constitución, no procedía dar acceso a la información solicitada dado su carácter reservado; y, además, añadió que, a su juicio, la solicitud considerada era contraria a los arts. 86.2 y 87.2 LGT, citando a tal efecto la Sentencia de la Audiencia Nacional (AN), de 23 de enero de 2018, rec. 60/2017.
- Sentido de la decisión del CTBG y fundamentación jurídica
El CTBG estimó la reclamación considerada y ordenó a la DGT que facilitase al interesado el texto de la contestación a la consulta tributaria a la que se refería su solicitud.
La Resolución del CTBG rechazó (FJ 4º) la tesis de la DGT sobre la existencia de un régimen específico de acceso a la información pública en materia tributaria que excluyera la aplicación de la Ley 19/2013. En este sentido, el CTBG refiere la jurisprudencia del Tribunal Supremo (vid. SSTS de 24 de febrero de 2021, rec. 2162/2020; y de 18 de julio de 2022, rec. 2024/2021) que declara que, con carácter general, la Ley 58/2003 no contiene «una regulación completa y alternativa sobre el acceso a la información que implique el desplazamiento del régimen general previsto en la Ley 19/2013 […]».
Sentado lo anterior, el CTBG examina la solicitud considerada partiendo de los siguientes presupuestos extraídos de la jurisprudencia del TS:
«[…] A estos efectos, debe partirse de lo sostenido por el [TS] en la precitada [STS] de 18 de julio de 2022, cuando declara que la LGT ha de “interpretarse en el conjunto del ordenamiento jurídico y a la luz de las nuevas garantías introducidas en la Ley 19/2013, de Transparencia”. […] [L]a necesidad de interpretar la LGT en el conjunto del ordenamiento jurídico y a la luz de las nuevas garantías introducidas en la LTAIBG, llevan a concluir al [TS], en la citada STS de 18 de julio de 2022, que la regulación de la LGT no excluye la posibilidad de acceder a información sobre determinados elementos con contenido tributario cuando, por ejemplo, “la información no entra en colisión con el derecho a la intimidad de los particulares -a los que se reconoce el derecho a la limitación de acceso en el artículo 34 de la propia LGT-“ y (ii) cuando, “los datos que obran en poder de la Administración pueden ser necesarios para que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos, o puedan estar informados de la actuación pública, información que ha de ajustarse a los límites que la propia Ley de Transparencia establece en [sus arts. 14 y 15]”.»
En atención a estas consideraciones, la Resolución del CTBG avanza (FJ 5º) que la pretensión de acceder a la contestación a la consulta tributaria considerada es a priori consistente con la jurisprudencia reseñada, así como con lo dispuesto en los arts. 86.2 y 87.1 LGT y el art. 7.a) LTAIBG. Sin embargo, el CTBG aprecia la singularidad de la controversia que suscita el caso considerado en los siguientes términos:
«La particular circunstancia existente en la solicitud de la que trae causa esta reclamación es la referida a que el propio reclamante incluye en su solicitud la identificación de la entidad que formula la consulta a la que se pretende acceder, lo que podría dar lugar a que, indirectamente, se desvelaran determinados datos tributarios de la misma, que es lo que pretende evitar la LGT al señalar, en el artículo 87.2 que “[l]a Administración tributaria deberá suministrar, a petición de los interesados, el texto íntegro de consultas o resoluciones concretas, suprimiendo toda referencia a los datos que permitan la identificación de las personas a las que afecten”» (el subrayado es nuestro)
Con todo, el CTBG dirime esta controversia estimando la pretensión del reclamante en atención a los siguientes razonamientos:
«[…] si bien es razonable, como prevé la norma [i.e., el art. 87.2 LGT], que en las consultas que se publiquen por iniciativa de la DGT se suprima la identificación de los interesados, ello no implica que no pueda facilitarse, en todos los casos, la respuesta dada a un determinado obligado tributario, a petición de otra entidad o ciudadano, si únicamente se da acceso a la parte en la que figura el criterio que mantiene la DGT sobre un aspecto o cuestión que se plantea en la consulta derivada de la tramitación de los tributos y sobre la manera que debe actuarse en materia fiscal, de manera que ello no suponga que se faciliten datos fiscales concretos del ciudadano o entidad que formuló la consulta. El acceso a la respuesta proporcionada a las consultas efectuadas a la DGT no tiene por qué conllevar necesariamente que se expongan o desvelen concretos datos tributarios del sujeto que formuló la consulta, aunque se conozca el mismo.
En este caso, debe tenerse en cuenta que el objeto de la solicitud, como el reclamante señala en el trámite de audiencia que le fue concedido, “no se refiere al conjunto de datos que el consultante haya podido aportar en el procedimiento de consulta, sino al contenido de la resolución (o de la contestación) relativo a la interpretación de las normas sobre deducibilidad de IVA en relación con determinadas circunstancias jurídicamente relevantes del consultante (…)”, por lo que resulta posible, sin vulnerar la reserva que pesa sobre los datos que haya podido obtener la Administración en el procedimiento de consulta, facilitar el contenido de la respuesta. En este sentido resulta justificable que pueda darse acceso a la contestación de la DGT a la consulta, siempre que se compatibilice este acceso con el tratamiento oportuno de la información, suprimiendo determinados contenidos concretos si estos contuvieran información referida a la entidad que formula la consulta, a efectos de impedir la divulgación de sus datos con trascendencia tributaria.
- En conclusión, […] dado que lo solicitado tiene la condición de información pública y la entidad reclamada no ha justificado la aplicación de alguno de los límites previstos en los artículos 14 y 15 LTAIBG, ni la concurrencia de una causa de inadmisión de su artículo 18, procede la estimación de esta reclamación a fin de que se proporcione la respuesta formulada por la DGT a la indicada consulta formulada por RTVE sobre la deducibilidad del IVA […]»
4. Análisis crítico
La Resolución del CTBG 1165/2025 adopta una decisión sin precedentes hasta la fecha en relación con el acceso a contestaciones a consultas tributarias no publicadas. Las cuestiones jurídicas esenciales que se analizan en la resolución son las siguientes.
- Sobre la ausencia de un régimen específico de acceso a la información pública en materia tributaria que excluya la aplicación de la Ley 19/2013
La DGT inadmitió la solicitud considerada al entender que, por ser de carácter tributario, la información solicitada estaba sujeta a un régimen específico de acceso a la información contenido en la Ley 58/2003 y que, conforme a la disposición adicional primera.2 de la LTAIBG, dicho régimen específico excluiría la aplicación del régimen general de acceso a la información pública de la Ley 19/2013.
La Resolución del CTBG rechazó este planteamiento aludiendo a la doctrina del TS que ha establecido que «no se contiene en la Ley 58/2003 un régimen completo y autónomo de acceso a la información […]», por lo que, «las específicas previsiones de la [LGT] sobre confidencialidad de los datos tributarios no desplazan ni hacen inaplicable el régimen de acceso que se diseña en la Ley 19/2013 » [vid. SSTS de 24 de febrero de 2021, rec. 2162/2020, FJ. 3º; y de 18 de julio de 2022, rec. 2024/2021, FJ. 3º].
La aplicación de esta doctrina jurisprudencial, explícitamente asumida por el CTBG (vid., inter alia, sus Resoluciones 429/2021, de 11 de noviembre de 2021; y 638/2025, de 30 de mayo de 2025), determina que la solicitud considerada quedaba amparada en el derecho de acceso a la información pública desarrollado en los arts. 12 y ss. LTAIBG.
El derecho de acceso a la información pública ha sido configurado de forma amplia por el legislador: son titulares del mismo todas las personas (art. 12 LTAIBG), puede ejercerse sin necesidad de motivar la solicitud (art. 17.3 LTAIBG) y solamente se verá limitado por la propia naturaleza de la información (cfr. arts. 13 y 18.1 LTAIBG) o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos (cfr. arts. 14 y 15 LTAIBG). Esta formulación tan amplia del derecho de acceso a la información exige «interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto los límites a este derecho que se contemplan en el art. 14.1 LTAIBG como las causas de inadmisión enumeradas en el art. 18.1 LTAIGB» (vid., en este sentido, la STS de 16 de octubre de 2017, rec. 75/2017, FJ. 4º).
En consecuencia, al no basarse la decisión impugnada en ninguna causa de inadmisión ni en ningún límite recogido en la Ley 19/2013, la DGT excluyó indebidamente la solicitud considerada del ámbito del derecho de acceso a la información pública. Por su parte, la resolución del CTBG aplica la doctrina del TS y confirma que, en materia tributaria, las solicitudes de información pública deben resolverse conforme a la Ley 19/2013.
- El carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria y el acceso a la contestación a la consulta tributaria solicitada
Otra objeción que plantea la resolución de la DGT para negar el acceso a la información solicitada se basó en el carácter reservado de los datos, informes y antecedentes obtenidos por la Administración tributaria en el ejercicio de sus funciones de conformidad con lo dispuesto en los arts. 34.1.i) y 95.1 LGT.
La jurisprudencia del TS reconoce que, en materia tributaria, el derecho de acceso a la información pública, se complementa por determinadas disposiciones de la Ley 58/2003, como aquellas que establecen el carácter reservado de los datos con trascendencia tributaria obtenidos por la administración en el ejercicio de sus funciones. En este sentido, por ejemplo, la citada STS de 24 de febrero de 2021, rec. 2162/2020, señala lo siguiente:
«La [LGT] ha de interpretarse en el conjunto del ordenamiento jurídico y a la luz de las nuevas garantías introducidas en la Ley 19/2013, de Transparencia, lo que lleva a concluir que su regulación no excluye ni prevé la posibilidad de que se pueda recabar [o solicitar] información a la Administración Tributaria sobre determinados elementos con contenido tributario, al ser de aplicación la DA 1ª de la Ley de Transparencia, como sucede en los supuestos en el que la información no entra en colisión con el derecho a la intimidad de los particulares –a los que se reconoce el derecho a la limitación de acceso en el artículo 34 [LGT]– […].»
El fragmento transcrito evidencia que, en materia tributaria, el derecho de acceso a la información pública puede verse limitado por el principio del carácter reservado de los datos de trascendencia tributaria que la Administración adquiera en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, ello no significa que la actividad de la Administración tributaria quede sustraída del derecho de acceso a la información pública. Más bien, la doctrina jurisprudencial reseñada exige analizar en cada caso si la información solicitada por un particular está afectada por dicha reserva.
El fundamento del principio de reserva de los datos tributarios es evitar que los datos que obtenga la Administración tributaria en el ejercicio de sus funciones de aplicación de los tributos sean cedidos o comunicados a terceros.
No obstante, como remarca la Resolución del CTBG (FJ 5º), en el caso considerado, la solicitud no se refería a los datos que el consultante hubiera aportado en el procedimiento de consulta, sino al contenido de la contestación relativo a la interpretación de las normas sobre deducibilidad de IVA en relación con las circunstancias relevantes del consultante.
Desde esa perspectiva, la solicitud considerada es coherente con la finalidad de la Ley 19/2013 consistente en permitir que los ciudadanos conozcan «bajo qué criterios actúan nuestras instituciones» (vid. párrafo primero del Preámbulo de la Ley 19/2013).
Por otro lado, los arts. 86.2 y 87.2 LGT prevén, respectivamente, la difusión periódica del texto de las consultas tributarias de mayor trascendencia y repercusión, así como la posibilidad de que los interesados soliciten acceso al texto de contestaciones a consultas tributarias concretas. El contenido de estos preceptos demuestra que la Administración está en disposición de facilitar el texto de contestaciones a consultas sin vulnerar el principio de reserva sobre los datos de trascendencia tributaria.
En esta línea, es oportuno traer a colación la Resolución del CTBG 104/2015, de 9 de julio, que estimó una reclamación frente a ciertas resoluciones del Tribunal Económico Administrativo Central por las que se desestimaban diversas solicitudes referidas a resoluciones concretas dictadas por distintos Tribunales Económico Administrativos. Dicha resolución declaró que no podía negarse el acceso a las resoluciones solicitadas sobre la base de que estas contuvieran datos personales de contribuyentes, procediendo dar acceso a las mismas previa disociación de dichos datos, pues «de lo contrario sería tanto como vaciar de contenido la previsión del art. 15.4 de la LTAIBG […]» (FJ. 3).
Finalmente, resulta contradictorio que, en el caso considerado, la DGT sostuviera que el carácter reservado de los datos tributarios impedía facilitar el acceso una contestación referida a un contribuyente concreto, precisamente cuando la identidad del consultante había sido difundida por él mismo (en sus cuentas anuales). Parece poco coherente negar el acceso a información pública de interés (i.e., la interpretación de la DGT sobre cierta normativa) para proteger un dato ya divulgado por el afectado (i.e., que RTVE obtuvo una contestación de la DGT que modificó su criterio sobre la deducibilidad del IVA soportado), y que, además, carecía de especial relevancia para el solicitante.
- Interacción entre la obligación de publicidad activa y el derecho de acceso a la información en relación con las contestaciones a consultas tributarias
Por último, según consta en los antecedentes de la Resolución del CTBG, la DGT sostuvo que la solicitud considerada infringía el régimen de publicidad y de acceso a las contestaciones a consultas tributarias escritas establecido en los arts. 86.2 y 87.2 LGT.
Sin embargo, este planteamiento era rechazable por dos motivos. En primer lugar, porque, en línea con lo antedicho, las contestaciones a consultas tributarias son subsumibles en la noción de información pública del art. 13 LTAIBG y, en consecuencia, pueden ser solicitadas al amparo del derecho de acceso a la información pública.
En segundo lugar, debido a sus efectos vinculantes para la Administración, las consultas tributarias escritas son, con carácter general, objeto de una obligación de publicidad activa en atención a lo previsto en el art. 7.a) LTAIBG.
A este respecto, debe señalarse que, con la entrada en vigor de la Ley 19/2013, el régimen de la Ley 58/2003 sobre el acceso y la difusión de las contestaciones a las consultas tributarias quedó desfasado. Como observó el CTBG en su Resolución 27/2016, de 18 de abril, «la LTAIBG –como Ley específica y posterior– […] ampara el derecho a acceder a la información solicitada [(i.e., contestaciones a consultas tributarias)] y alegar el artículo 87.2 o cualquier otro de la [LGT] o de cualquier otra norma no supone un cambio en este hecho» (FJ. 4º). Más aún, la citada Resolución, de 18 de abril de 2016, ilustra en los siguientes términos que el art. 7.a) LTAIBG ha venido a desplazar al art. 86.2 LGT:
«Para no conceder la información solicitada la Administración argumenta, en resumen, que el artículo 86.2 [LGT] señala que el Ministerio de Hacienda difundirá periódicamente las contestaciones a consultas que considere de mayor transcendencia y repercusión.
En este sentido, es cierto que dicha discrecionalidad opera en favor de la Administración tributaria, que [únicamente] debe publicar de forma proactiva aquellas resoluciones que considere transcendentes o relevantes. Ahora bien, esta discrecionalidad tiene un nuevo límite y es la existencia de claros efectos jurídicos para los contribuyentes, según marca la propia LTAIBG. […]»
En suma, los fragmentos transcritos demuestran que el derecho a acceder a las contestaciones a consultas tributarias ha quedado más ampliamente establecido desde la adopción de la Ley 19/2013, ya que, por un lado, se establece una obligación general de publicar las contestaciones a consultas con efectos vinculantes y, por otro lado, se reconoce el derecho individual de los ciudadanos a acceder a estos documentos.
Por otra parte, en lo que respecta a la interacción entre las obligaciones de publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública, cabe precisar que el hecho de que cierta información pública esté sujeta a una obligación de publicidad activa, no obsta para que un ciudadano pueda solicitarla ejerciendo su derecho de acceso a la información pública. Esta circunstancia no podría postularse como una causa para inadmitir o para denegar una solicitud de información. En este sentido, tal y como establece el art. 22.3 LTAIBG, «si la información ya ha sido publicada, la resolución [que contesta a una solicitud de acceso a la información] podrá limitarse a indicar al solicitante cómo puede acceder a ella». Asimismo, en relación con estos supuestos, cabe considerar la directriz recogida en el Criterio Interpretativo del CTBG 009/2015, de 12 de noviembre:
«En ningún caso será suficiente únicamente la remisión genérica al portal o a la sede o página web correspondiente. Es necesario que se concrete la respuesta. Ésta podrá redireccionarle a la información de publicidad activa siempre que, tal información satisfaga totalmente la información solicitada pero deberá señalar expresamente el link que accede a la información y, dentro de este, los epígrafes, capítulos, datos e informaciones exactas que se refieran a lo solicitado, siendo requisito que la remisión sea precisa y concreta y lleve, de forma inequívoca, rápida y directa a la información sin necesidad de requisitos previos, ni de sucesivas búsquedas.»
En atención a lo anterior, se hace evidente que, en el caso considerado, no procedía negar el acceso a la información solicitada en aplicación de los arts. 86.2 y 87.2 LGT, pues ello supondría ignorar que la solicitud planteada se amparaba en el derecho de acceso a la información pública. Por otra parte, tampoco sería respetuoso con este derecho despachar la solicitud con una mera remisión genérica a las bases de datos de consultas tributarias del Ministerio de Hacienda, como también planteó en sus alegaciones la DGT.
Finalmente, cabría distinguir el caso considerado en la Resolución del CTBG 1165/2025 del que se consideró en la SAN de 23 de enero de 2018, rec. 60/2017, que confirmó en apelación tanto la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo, de 22 de junio de 2017, como la Resolución 27/2016 del CGTB, de 18 de abril, en las que se refrendaba la desestimación de una solicitud que interesaba el acceso al texto de todas las contestaciones a las consultas dictadas por la DGT en los años 2013 y 2014.
En esta saga de resoluciones se desestimaron las pretensiones del solicitante por el alcance indiscriminado de la solicitud en cuestión y por el potencial efecto dañino que el acceso a semejante volumen de información podía producir desde la perspectiva del límite previsto en el art. 14.1.j) LTAIBG. Sin embargo, en el caso considerado en la Resolución del CTBG 1165/2025, el objeto de la solicitud se circunscribía a la contestación a una consulta tributaria concreta. Además, la resolución por la que se inadmitió dicha solicitud no invocó ninguna de las causas de inadmisión, ni de los límites contemplados en la Ley 19/2013. Por lo tanto, teniendo en cuenta estas circunstancias, a nuestro juicio, es evidente que en este caso debía operar la regla general de acceso a la información pública.
- Conclusiones
Las contestaciones a consultas tributarias son esenciales para aportar seguridad jurídica a los obligados tributarios. No obstante, para que sean eficaces, es necesario que estas sean accesibles con carácter general. Con todo, como en algunas instancias se ha constatado la existencia de contestaciones a consultas no publicadas, cabe plantearse la posibilidad de que los ciudadanos soliciten el acceso al texto de las mismas.
En relación con estos supuestos, adquiere especial relevancia la reciente Resolución del CTBG 1165/2025, de 3 de octubre. Dicha resolución reafirma que no existe un régimen específico de acceso a la información pública en materia tributaria que excluya la aplicación de la Ley 19/2013 y reconoce que los ciudadanos tienen derecho a acceder con carácter general al texto de las contestaciones a consultas tributarias.
Más concretamente, el CTBG concluye que procede facilitar acceso incluso cuando el interesado identifica la contestación a partir de la identidad del contribuyente que formuló la consulta. No obstante, en estos casos, deberán suprimirse «contenidos concretos, si estos contuvieran información referida a la entidad que formula la consulta a efectos de impedir la divulgación de sus datos con trascendencia tributaria», garantizando así el principio de reserva de los datos tributarios y la protección del derecho a la intimidad.