Estado de alarma y Administración Tributaria

Rumor de voces, escribió Rulfo, arrastrar de pisadas despaciosas, tiempos de confusión en los que toca alzar la cara para que no se nos olvide el cielo.

El sábado, poco antes de la medianoche, entró en vigor el estado de alarma. Surgen numerosas dudas sobre su aplicación en muchos de sus aspectos y a un servidor se le arraciman todas. Demasiadas. Este post solo pretende arrojarlas, con el fin de que las autoridades competentes las aclaren, en la misma línea que ayer reclamaba mi querido Esaú Alarcón en esta sede, con un magnífico análisis sobre el efecto de la paralización de plazos prevista en el decreto a las autoliquidaciones periódicas.

La cuestión que me trae aquí consiste en tratar de trazar unas líneas imperfectas sobre la posibilidad de integrar la disposición adicional tercera en el perímetro específico, ratione materiae, de la aplicación de los tributos. No resulta fácil la tarea, a pesar del ritmo que imponen las teclas, porque la redacción del decreto es imprecisa, al menos para el cráneo que uno tiene disponible entre tanto jaleo confinado.

El apartado primero de la disposición adicional tercera del decreto de alarma establece que “Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público”, en el entendido de que el perímetro subjetivo abarca, según indica el siguiente apartado, a todo el sector público definido en la Ley 39/2015. Ello sugiere una remisión a su artículo 2, cuyo apartado segundo se refiere al sector público institucional, donde cabría suponer que se integra la Agencia Tributaria, de no ser porque la disposición adicional 17ª de la Ley 40/2015, bajo el rótulo de “Régimen jurídico de la Agencia Estatal de Administración Tributaria” establece que “La Agencia Estatal de Administración Tributaria se regirá por su legislación específica y únicamente de forma supletoria y en tanto resulte compatible con su legislación específica por lo previsto en esta Ley”, lo que se explica en el preámbulo por tratarse de una entidad cuya peculiaridad justifica un tratamiento separado, siguiendo la línea marcada por Hensel, como ha señalado Enrique Ortiz Calle, sobre la necesaria influencia que la organización administrativa ejerce sobre la aplicación de la ley en la vida real; razón por la que “el hecho de asignar la ejecución de determinadas leyes administrativas a un determinado tipo de organización es a menudo algo decisivo para el efectivo contenido jurídico de la norma cuyos efectos definidores nunca se agotan. Es un error científico creer en el invariable contenido de la ley con independencia del cuerpo organizativo encargado de aplicar la ley en la realidad”.

Por tanto, siendo consciente del distinto alcance, ad extra y ad intra de ambas leyes, en esta maraña cabe incluso preguntarse si esta especie organizativa que es la AEAT, creada, no se nos olvide, por el artículo 103 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio de 1991, encaja claramente en el ámbito subjetivo del decreto de alarma. En efecto, por tan extravagante conducto, a dicha organización administrativa se le hizo responsable, en nombre y por cuenta del Estado, de la aplicación efectiva del sistema tributario estatal y del aduanero, así como de otros recursos que se le encomienden por ley o por convenio, en lo que Garrido Falla calificó, en modo superlativo, de descentralización y privatización de unas funciones que siempre han estado unidas a la esencia misma del Estado, cuya naturaleza jurídica ha sido objeto de controversia desde su alumbramiento.

No se trata de profundizar en los difusos contornos de la AEAT, cuyo cabal entendimiento no favorece la exposición de motivos de la ley que la trajo, dotando a la Administración tributaria del Estado “de una reforma jurídica caracterizada por una eficaz correlación entre la estructura de la nueva entidad y las funciones a desempeñar por la misma, y por la adecuada combinación de normas públicas y privadas que permita conseguir la máxima operatividad en el desempeño de tales funciones, y, en concreto, la de la gestión eficaz del sistema tributario”, constituyéndose como un ente institucional integrado en el complejo organizativo de la Administración Pública cuya naturaleza es comprensible desde una perspectiva descentralizadora con rasgos muy concretos, caracterizados por la atribución de la gestión de un servicio público instrumental, con personalidad jurídica propia y un régimen económico específico, por causa de la peculiaridad de sus características congénitas inherentes a las funciones que tiene encomendadas.

Con otras palabras, siguiendo al aludido Enrique Ortiz, la AEAT forma parte de la Administración pública, en su condición de exponente específico de la llamada Administración institucional o instrumental, al haber sido dotada por el legislador, a través del expediente técnico de la atribución de personalidad jurídica, de un estatuto singular, que le faculta para desarrollar sus funciones con autonomía operativa o funcional (dotada de presupuesto propio), con ciertas notas fiduciarias respecto del Ministerio de Hacienda del que al cabo depende. Su singularidad, en fin, permite al menos tantear la duda de su integración en el ámbito subjetivo de aplicación del decreto de alarma.

Por lo demás, da la impresión de que la propia Agencia Tributaria parece albergar alguna prevención al respecto, al anunciar la tramitación de una norma legal tributaria con la ampliación de los plazos para realizar trámites, además de comunicar el cierre temporal de sus oficinas “debido al estado de alarma declarado” cuya regulación establece con carácter general la suspensión de los plazos administrativos.

¿Quiere con ello decirse que la suspensión decretada con carácter general va a mutar en una ampliación específica? Creo que esta curiosa declaración apoya la absurda idea que planteo, con el animus provocandi al que me he referido solicitando aclaraciones urgentes.

Sin perjuicio de lo anterior, probablemente fruto de la bruma, al que suscribe le surgen otras inquietudes.

Al haber sido felizmente abordadas por Esaú Alarcón las relativas a la presentación de autoliquidaciones en relación con la interrupción de plazos para la tramitación de los procedimientos, me limitaré a reconocer que la consideración (no exenta de controversia) de la autoliquidación como un modo de iniciar un procedimiento tributario (artículos 98.1, 117.1 a], 118 a] y 120.1 de la LGT), al punto de que, salvo en los escasos supuestos de gestión mediante declaración y posterior liquidación administrativa (artículos 128 a 130 LGT), la realidad del sistema demuestra que son los obligados tributarios quienes aplican (en primer término y en no pocos casos definitivamente) los tributos, genera también alguna duda, partiendo de que la tramitación a la que hace referencia el decreto de alarma parece aludir a la ordenación del procedimiento, en cuanto disposición y sucesión de los distintos trámites que lo componen y de las condiciones en que se desarrolla, lo que plantea si se puede descartar, prima facie, que afecte al primero de todos ellos; esto es, a las autoliquidaciones que deban presentarse durante su vigencia. A ello puede oponerse que en el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, se han establecido aplazamientos extraordinarios del pago de cuotas de determinadas obligaciones, pero en este contexto (tempus fugit) se impone la adaptación, cuando no la improvisación, por lo que insisto una vez más, como lo ha hecho el propio Esaú, mucho más acertadamente que yo, es imprescindible aclarar la situación a la mayor brevedad, atendiendo a la excepcionalidad de las circunstancias.

Por último, no termina de quedar clara la insólita suspensión de los plazos de prescripción y caducidad, a los que se refiere la disposición adicional cuarta del decreto, si se anuda a la suspensión de plazos procesales y administrativos de sus precedentes. Además, la norma no aclara el efecto de la suspensión, lo que no es baladí. Como es sabido, la prescripción se interrumpe, no se suspende, volviendo al inicio del cómputo de su plazo cuando aquello sucede, lo que exige una revisión del decreto en este sentido, si se quiere evitar la subversión del instituto. Sobre la suspensión de la caducidad, salvando que parece implícita en la de los plazos procesales y administrativos, rindo la opinión, por agotamiento.

En fin, han sido advertidos de que desde esta plataforma, trataremos de trasladar nuestras inquietudes, amén de tenerles al corriente de lo que suceda, como hiciera mi también querido Emilio Pérez Pombo* con el aludido Real Decreto-ley 7/2020. 

Me despido con la esperanza de haber dado otra muestra, por torpe que sea, de mi condición de crispador, afectuosamente atribuida por el admirable Alejandro Miguélez, al que intuyo manejando la batuta del Grupo de Expertos en Derechos y Garantías de los Contribuyentes y de Práctica Tributaria de la AEDAF, dispuestos todos a arrojar luz, entre otras cuestiones, sobre las dudas que este servidor haya sido capaz de sembrar, que, conforme advertí al arrancar, era el objetivo de estas líneas.

Mucho ánimo y todo mi afecto, amigos. #YoMeQuedoEnCasa

*No se pierdan su gratísima compañía todos los días en esta casa, que es la de todos, con su relato diario: Asesor Fiscal en confinamiento.