El estado de alarma -EdA- en el que malvivimos, nos ha traído un acervo normativo de urgencia en materia tributaria que ha servido, tanto para mostrar la mezquindad con la que se trata al contribuyente, como la torpeza con la que se legisla. Este es el prolegómeno de una tribuna que, próximamente, verá la luz en la revista El Notario del siglo XXI, en la que analizo las principales novedades en materia tributaria derivadas de la desgraciada crisis del coronavirus.
Sin embargo, merece la pena adelantar una cuestión especialmente grave derivada de todo el acervo normativo que ha cubierto esta situación excepcional (a saber, los decretos de alarma 463 y 465 y los reales decretos ley 7 y 8 de 2020) y que debe ser anticipada a todos los profesionales que nos dedicamos al ámbito tributario.
Se trata del debate en torno a la aplicación de los plazos para interponer recursos de reposición o reclamaciones económico- administrativas durante el EdA.
Por un lado, tenemos una primera regla clara, por aplicación del artículo 33 del RDL 8/2020, en cuyo apartado 6 se señala explícitamente, párrafo segundo, que “el plazo para interponer recursos o reclamaciones económico- administrativas frente a actos tributarios, así como para recurrir en vía administrativa las resoluciones dictadas en los procedimientos económico- administrativos, no se iniciará hasta concluido dicho período –hasta el 30 de abril-, o hasta que se haya producido la notificación (…) si esta última se hubiera producido con posterioridad a aquel momento”.
Resulta incuestionable, pacífico, que el cómputo no se iniciará hasta concluido dicho período si la notificación se recibe durante la vigencia de la alarma, pero no resulta tan claro si el ámbito de aplicación temporal incluye también las notificaciones de liquidaciones tributarias anteriores a la entrada en vigor del decreto de alarma.
En efecto, obsérvese que habla de que “el plazo (…) no se iniciará hasta concluido dicho período”, debiendo entenderse que con “dicho período”, se está refiriendo textualmente al inmediatamente anterior, regulado en el párrafo precedente -el primero del propio artículo 33.6- que se remite a un periodo “entre la entrada en vigor del presente real decreto- ley y el 30 de abril de 2020”.
Una primera exégesis, plausible, pasaría por considerar que la ausencia de pulcritud en la redacción de la norma es meramente un defecto de técnica legislativa, que puede resultar hasta razonable en una norma de estas características. Pero no deja de ser una interpretación que somete al afectado a una gran inseguridad jurídica.
Otra posibilidad razonable sería considerar que, de conformidad con la DA 4ª del RD 463/2020, que regula en términos muy ambiciosos la suspensión de plazos de prescripción y caducidad “de cualesquiera acciones y derechos” esos plazos se encontraran suspendidos en ese ínterin.
En definitiva, se trataría de considerar que los plazos para recurrir actos tributarios son acciones y, como tales, ontológicamente, se encontrarían suspendidos desde el 14 de marzo hasta la finalización del estado de alarma.
Esa interpretación permitiría cubrir también los recursos que se derivaran de notificaciones anteriores al estado de alarma y cuyo plazo venciera durante su vigencia, siendo el efecto de la suspensión que el cómputo del plazo restante se reanudaría al concluir la alarma.
De hecho, incluso la propia AEAT -en una clara transgresión de sus competencias territoriales y funcionales- ha resuelto de esta manera, pro cives, una «pregunta frecuente» en un apartado especial de FAQs relacionado con la crisis del coronavirus, publicado en su página web.
Sin embargo, la DA 4ª del decreto de alarma -no previsto en el borrador de RD que fue circulando durante la tarde del sábado de su publicación en el BOE- claramente no se redactó pensando en el orbe tributario, sino en la prescripción y caducidad de acciones y derechos de otras ramas del derecho. De hecho, tras una polémica de la que me puedo atribuir al menos parcialmente la paternidad por un artículo publicado al día siguiente del citado RD, el segundo decreto de alarma y el decreto ley 8/2020 se encargaron expresa y tajantemente de rectificar el decreto inicial de alarma para dejar absolutamente claro que sus disposiciones quedaban extramuros del ámbito tributario.
Me explico mejor: el sábado 14 de febrero se publicaron tres normas de especial calado procesal en el decreto de alarma.
A saber, una fue la disposición adicional segunda, que regula la suspensión de plazos procesales, en cuyo ámbito de aplicación debe aplicarse sin ningún género de dudas la interposición de recursos en el ámbito contencioso- administrativos con vencimientos durante la alarma.
La segunda fue la disposición adicional tercera que nació con el título de “suspensión de plazos administrativos” y regulaba una extraña suspensión e interrupción de plazos (al alimón) “para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público”.
La confusión sobre esta norma fue tal, señaladamente el debate acerca de si se incluía en su ámbito de aplicación a los procedimientos tributarios, que tanto el RD 465/2020 que modificó el decreto de alarma como el RDL 8/2020, que regula específicamente la suspensión de plazos en el ámbito tributario, se encargaron de dejar muy claro que no se refería al mundo procesal tributario.
La cuarta fue la disposición adicional cuarta que, como se ha dicho, regula la suspensión de plazos de prescripción y caducidad y que parece una norma omnicomprensiva para cerrar las posibilidades de accionar en otras ramas del derecho, como las civiles o penales.
En la mens legislatoris del redactor de la DA 4ª, sin ninguna duda, no se estaba pensando en los procedimientos tributarios, sino con carácter general en la prescripción y caducidad de acciones.
Así pues, si esta última norma se interpretara como extramuros del ámbito tributario, no habría ningún precepto especial “alarmista” para los recursos y reclamaciones en vía administrativa frente a actos tributarios que se hubieran notificado con carácter previo a la declaración del estado de alarma y cuyo plazo de vencimiento se situara mientras la alarma sanitaria estuviera vigente.
A mayor abundamiento esta exégesis, contraria a la suspensión del plazo de los recursos administrativos anteriores a la entrada en vigor del EdA, ha sido corroborada por un informe emitido por la Abogacía General del Estado sobre la aplicación de la DA 3ª del RD 463/2020, en el que considera que los plazos de los recursos administrativos no deben catalogarse como acciones o derechos -lo que los llevaría a la DA 4ª y, por ende, a su suspensión constante el EdA- sino como procedimientos administrativos, lo que los llevaría en el ámbito tributario al artículo 33 RDL 8/2020 donde nada se dice acerca de su suspensión.
En efecto, se trata de un informe confeccionado a petición de una entidad pública que, en lo que nos afecta señala lo siguiente sobre la DA 4ª del RD 463: disposición adicional cuarta del Real Decreto463/2020 cuando señala: “Esta regla, que afecta al ejercicio de acciones y derechos de todo tipo y en todas las ramas del ordenamiento jurídico (no sólo al Derecho administrativo, sino también al civil, penal y laboral), no ha de confundirse con la suspensión de los plazos para la interposición por los interesados de los recursos administrativos que procedan contra los actos y resoluciones dictados por las entidades del sector público.
Y sigue: Ha de tenerse en cuenta a este respecto que los recursos administrativos son también procedimientos administrativos, como igualmente lo son la revisión de oficio de los actos nulos, o la declaración de lesividad de los actos anulables, o la revocación de los actos desfavorables, cuyo propósito común es eliminar del ordenamiento jurídico un determinado acto administrativo. Por ello, resulta de aplicación a estos procedimientos la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020 y no la disposición adicional cuarta en materia de suspensión de los plazos de caducidad y prescripción”.
Trasladadas estas conclusiones al orbe tributario, como quiera que los plazos no se regulan en esta rama jurídica en la DA 3ª del decreto de alarma sino en el artículo 33.6 del RDL 8/2020, de ello resulta que volvamos a la casilla de salida y que debamos entender que no existe regulación específica “alarmista” por la cual se paralicen los plazos de interposición de recursos administrativos frente a actos tributarios anteriores al EdA.
Con estas premisas, la prudencia nos lleva a recomendar que los recursos de reposición y reclamaciones económico- administrativas que pretendan incoarse frente a liquidaciones anteriores a la entrada en vigor del EdA sean interpuestos en tiempo y forma oportunos según los plazos previstos en la normativa general, sin considerar suspendido su plazo por la vigencia de esta situación excepcional.
La posición que planteo podrá ser considerada como pusilánime, acrítica o alarmista, dado que como bien ha expuesto en una reciente nota para AEDAF mi compañero en el Consejo Asesor Institucional Joaquín Huelin, el estado de alarma parte de una situación excepcional, independiente de la voluntad del contribuyente y que tiene como premisa la imposibilidad del cumplimiento tempestivo de las obligaciones por una cuestión de fuerza mayor.
A pesar de ello, entiendo que merece la pena que sea notoria antes de que sea tarde una interpretación que podría dejar fuera de plazo muchos recursos administrativos.
No tema el lector tampoco por una posible inadmisión del recurso por pretemporáneo, como he leído en algún foro, pues como ya he expuesto en este blog -en el artículo titulado Discurso apologético del económico- administrativo– el principio pro actione impediría esa inadmisión que, de aparecer, resultaría claramente anulable mediante un recurso del artículo 241 bis LGT.
¿Y si, siguiendo la teoría más perjudicial, resulta que se le ha pasado el plazo para recurrir? Pues si se trata de una liquidación emanada de la AEAT les brindo una proposición indecente: presente usted un recurso de reposición en lugar de la habitual técnica de acudir directamente al económico- administrativo. ¿El motivo? Muy sencillo. No sería de extraño que el TEAC asumiera una posición hermenéutica que situara el recurso fuera de plazo, por alguno de los argumentos antes transcritos. Sin embargo, al órgano administrativo del que procede el acto no le va a ser posible cerrar los ojos al precedente administrativo que resulta de las preguntas frecuentes publicadas en la página web de la propia AEAT, en las que claramente apuesta por una ampliación de los plazos de los recursos frente a actos tributarios. Ya saben: actos propios.
El que avisa, no es traidor y es mejor no hacer como el Gobierno y anticiparse a los problemas porque, como ya advirtió el gran Fernando Arrabal, “el mileniarismo va-a-llegaaaar”.
Me parece una posición muy prudente y cautelosa dada que la interpretación de está legislación atropellada es complicada.
Entiendo que hacienda interpreta que juega la DT7 del RD8/2020 y que por ello los plazos pasan al 01/05/2020 de igual forma que los notificados desde el 18/03/2020
“Lo dispuesto en el artículo 33 será de aplicación a los procedimientos cuya tramitación se hubiere iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de este real decreto-ley.”
Según esa interpretación si el plazo de interposición se inició antes del 18/03/2020 pero el dies ad quem era posterior le afecta el art 33.7. No creo que sea irrazonable.
Hola Esaú.. El pasado jueves 19, en conversación telefónica informal con el presidente de un TEAR, me indicó que internamente habían llegado a un consenso con el TEAC, no solo para declarar incluidos en la suspensión los plazos para recurrir, sino, y como consecuencia inherente a la misma, reiniciarlos desde cero una vez se levanten los efectos declarados en la norma que los suspendió. Te puedo dar en privado más datos precisos, silo consideras para que los puedas utilizar. Gracias por tu preciso y detallado artículo