Como es bien sabido, pues han sido unos pronunciamientos que han traído cierta “cola”, el Tribunal Supremo (TS), mediante sus sentencias de los pasados 25/3 (recurso de casación nº 3607/2019) y 5/5 (nº 470/2020), ha proclamado su interpretación sobre el plazo para ejecutar una sentencia (la primera) y una resolución de un TEA (la segunda); siendo así que, en ambos casos, no vislumbra que el incumplimiento de su plazo máximo por la Administración Tributaria determine efecto anulatorio o prescriptivo (mediando caducidad) alguno.
Pues, desde el máximo respeto y consideración que ambos pronunciamientos -y, por supuesto, sus respectivos ponentes- me merecen, que es -obvio es decirlo- todo, discrepo.
Y esta discrepancia la expondré seguidamente desde la perspectiva -creo que gráfica y, como tal, evidente- que me aporta un caso concreto que tengo entre manos. A ello voy:
-. Sea una sentencia notificada a la AEAT el 13/11/2020.
-. Sea que la AEAT materializa la ejecución de ese pronunciamiento judicial el 3/3/2021 (notificada el 11/3).
-. Así las cosas, la AEAT, en su propio “Acuerdo de ejecución de resolución contencioso-administrativa” afirma que “por tratarse de un recurso contencioso-administrativo, el plazo máximo para ejecutar la resolución (la negrita es suya) viene establecido por el artículo 104 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
«2. Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa´´.
En el presente caso, la notificación de la sentencia a la Oficina Gestora se produjo el 13/11/2020. Por lo tanto, la fecha de fin del plazo máximo de ejecución es el 13/01/2021, fecha anterior a la del presente acuerdo, por lo que los intereses se liquidan hasta la fecha del 13/01/2021”.
Es decir, que la propia AEAT, expresa y oficialmente, reconoce que el plazo máximo para resolver es de dos meses (el TS, ya después, lo redujo a uno); y es, también, ella misma quien abiertamente confiesa -a 3/3, fecha en que dicta el “Acuerdo”– que lo ha incumplido; y, aunque eso no lo dice, su incumplimiento a la fecha de su firma, ya se cifra en 80 días (110 desde la notificación de la sentencia, menos el plazo de un mes -30 días- concedido por el TS).
O sea, que la AEAT admite sin sonrojo alguno que ha vulnerado flagrantemente el taxativo plazo que ella misma califica de “máximo” (la negrita, insisto, es suya), siendo así que esa violación de la legalidad vigente lo es -según ya la interpretación del TS-, ya a la fecha de adopción del “Acuerdo”, del 267%; pues ése es el ratio en el que la AEAT se ha excedido sobre el plazo máximo -1 mes- que tenía para llevar a efecto la STS.
Sin embargo, paradójicamente (habremos de decir), la AEAT apunta que ese confeso -y grave- incumplimiento del ordenamiento jurídico no provoca más efecto que el “que los intereses se liquid(e)n hasta la fecha del 13/01/2021 (ahora ya sabemos que habría de ser hasta el 13/12/2020)”.
Y es en este punto donde discrepo con los los efectos -para mí, del todo nimios- que la AEAT (con el ahora reciente aval del TS) atribuye a su flagrante, confeso y grave incumplimiento. En efecto: obsérvese que, tal y como ha interpretado la SAN 4031/2019 de 1/10/2019 (precisamente la que fue impugnada en casación en el recurso nº 470/2020), “es incuestionable que la ejecución de una Resolución del TEAC debe realizarse de oficio, por lo que sería aplicable la regulación contenida en el artículo 104.4 de la LGT”. Parece evidente que si la ejecución de una resolución económico-administrativa se califica “de oficio”, no hay motivos para darle otro calificativo a la ejecución de una sentencia judicial.
Esa premisa nos ubicaría, así, en el artículo 104.4 LGT que preceptúa que “en los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya notificado resolución expresa producirá los efectos previstos en la normativa reguladora de cada procedimiento de aplicación de los tributos. En ausencia de regulación expresa, se producirán los siguientes efectos:
(…)
b) En los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen se producirá la caducidad del procedimiento”.
En este punto seguimos parafraseando la ya citada SAN de 1/10/2019 (rec. nº 259/2016): “en conclusión, el incumplimiento del plazo (…), debe tener la consecuencia que señala el artículo 104 de la LGT, esto es, la caducidad del expediente, con las consecuencias inherentes a esa caducidad, también establecidas en la misma norma”; consecuencias que -en lo que aquí interesa- no son otras que las previstas en el apartado 5 del mismo 104 LGT: “Dicha caducidad no producirá, por sí sola, la prescripción de los derechos de la Administración tributaria, pero las actuaciones realizadas en los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción ni se considerarán requerimientos administrativos a los efectos previstos en el apartado 1 del artículo 27 de esta ley”.
Esta interpretación viene sustentada, además, por el artículo 70 RGRVA cuando afirma que “la ejecución de las resoluciones de los tribunales de justicia se efectuará de acuerdo con lo establecido en la normativa reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa” pero que, sin embargo, “en todo lo que no se oponga a la normativa citada y a la resolución judicial que se está ejecutando, será de aplicación lo dispuesto en la sección 1ª de este Capítulo”. Escenario éste que nos lleva a entender que, salvo que la sentencia objeto de ejecución hubiera dispuesto otro plazo, ese período es obvio que es “de ejecución” por lo que le resultarían plenamente aplicables las previsiones del ya citado 104 LGT.
Pero es que es más: si es el Legislativo, a través de la LJCA, quien le concede un plazo -máximo (en expresión de la propia AEAT en su “Acuerdo”) y, por tanto, preclusivo, tal y como hemos visto- de dos meses para ejecutar una sentencia (hoy ya sabemos que el TS lo ha interpretado como reducido a un mes), la mismísima AEAT unilateralmente ya fue más allá y se autoimpuso un plazo más exigente: nada menos que el 50% del otorgado por la LJCA (o, si se prefiere, ya antes de que el TS así lo interpretara, hizo expresamente extensivo ese plazo de ejecución desde la vía económico-administrativa, que era el ya contemplado en el 66 RGRVA, a la judicial).
En efecto, la Resolución de 21/12/2005, de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos y Presidencia de la AEAT, por la que se dictan criterios de actuación en materia de suspensión de la ejecución de los actos impugnados mediante recursos y reclamaciones y de relación entre los TEAs y la AEAT (en adelante RSEH; BOE del 3/1/2006), dispone en su apartado Séptimo (bajo el significativo título de “Ejecución de resoluciones y sentencias”). 2 (“Ejecución de resoluciones y sentencias de los órganos de lo contencioso-administrativo”). 2:
“La Oficina de Relación con los Tribunales competente en cada caso remitirá las sentencias total o parcialmente estimatorias al órgano que dictó el acto impugnado que, en el plazo de un mes a contar desde que la resolución judicial tenga entrada en el registro correspondiente a su sede, deberá (DRAE: “estar obligado[1] a algo por la ley divina, natural o positiva”) notificar al interesado el acuerdo por el que se da estricto cumplimiento a lo dispuesto por el Juez o Tribunal de lo contencioso-administrativo, informando del resultado a la Oficina de Relación con los Tribunales”.
(aquí, la negrita y subrayados sí son nuestros).
O sea, que esta normativa –“no se olvide, elaborada por la propia Administración tributaria”, en la del todo acertada expresión (por lo que implica) del ATS de 29/3/2017, dictado en el recurso de casación nº 496/2017 (ponente D. Joaquín Huelin); y que fue expreso objeto del concreto “contenido interpretativo de la sentencia” 2065/2017 de 21/12/2017 recaída en el recurso de casación nº 496/2017- reduce el plazo “máximo” de dos meses a un mes.
Ello supone que la praxis de la AEAT es más grave aún (si cabe) que la antes apuntada, habida cuenta que, ante un plazo preclusivo (“máximo”) de 1 mes para “notificar” (pues así se especifica expresamente en la RSEH), aquella empleó 4 meses menos 3 días (ése y no otro es el plazo que media desde el 13/11/2020 -fecha en la que el propio “Acuerdo” ubica “la notificación de la sentencia a la Oficina Gestora se produjo el 13/11/2020”– hasta el 11/3/2021, día de su notificación al contribuyente).
Es decir, que la AEAT ha superado el plazo máximo que ella misma se ha marcado en 3 meses menos 3 días; o lo que es lo mismo, que su incumplimiento del plazo autoimpuesto ex RSEH (y conforme las STSs que motivan este post) ha sido del 300%.
Para mí -y aquí radica mi respetuosa discrepancia- es evidente, palmario que no es de recibo que al contribuyente -no lo olvidemos, siempre ciudadano- se le atosigue con múltiples y gravosas (y no solo desde una perspectiva económica) obligaciones tributarias, siendo así que todas ellas quedan sometidas a plazos perentorios cuyo vencimiento sin haber atendido aquellas conlleva graves y penosas consecuencias para él y que, sin embargo, la AEAT incumpla con creces los plazos concedidos por el Legislativo e, incluso, los por ella misma autoimpuestos, sin que esa violación produzca otro efecto que la nimiedad de que se paralice el cómputo del período de intereses de demora…
No; para mí, no es de recibo; y ese reproche, además, emana, entre otras, de las STSs de 18/12/2019 (rec. nº 4442/2018) y 23/7/2020 (rec. nº 7483/2018):
“Además de esta norma, es preciso tener presente lo dispuesto en art. 9.3 de la CE sobre el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Por su parte el artículo 103 CE dispone que «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho«. Estos mandatos constitucionales tienen su reflejo, en lo que ahora interesa, en el artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, conforme al cual «Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho. Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:
(…)
- d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
- e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional […]».
Por último, en el ámbito de la Unión Europea, el artículo 41.1 de la Carta de los Derechos Fundamentales dela Unión Europea (Diario Oficial de la Unión Europea número C 202, de 7 de junio de 2016, páginas 389 a 405) especifica que «[t]oda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable (…)».
En la misma línea, la STS de 17 de abril de 2017 (rec. 785/2016), fundamento jurídico tercero, ha recogido en relación con el principio citado que » […] le era exigible a la Administración una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivadas de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimiento y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al contribuyente«. Por último, la Sentencia de 5 de diciembre de 2017 (rec. 1727/2016) indicó, en su fundamento jurídico cuarto (…) que «(…) Del derecho a una buena Administración pública derivan una serie de derechos de los ciudadanos con plasmación efectiva, no es una mera fórmula vacía de contenido, sino que se impone a las Administraciones públicas de suerte que a dichos derechos sigue un correlativo elenco de deberes a éstas exigibles, entre los que se encuentran, desde luego, el derecho a la tutela administrativa efectiva y, en lo que ahora interesa sobre todo, a una resolución administrativa en plazo razonable [siendo así que] (…), bajo el prisma de los anteriores principios, la dilación no razonable y desproporcionada en la (…) ejecución (…) no puede resultar jurídicamente neutral sino que deberá extraerse las consecuencias jurídicas derivadas«”.
En fin, que, desde el máximo respeto y consideración, discrepo, disiento de la lectura que estas dos STSs han hecho de los efectos de un flagrante incumplimiento temporal por parte de la AEAT; escenario que provoca una manifiesta y grave desigualdad entre lo que supone el vencimiento de un plazo para la Administracion y para los administrados/contribuyentes/ciudadanos.
Y es que no me parece justo; no.
#ciudadaNOsúbdito
[1] “Obligado”, según el DRAE, es “lo que es forzoso realizar por imposición legal (…)”; siendo así que “forzoso”, a su vez, es lo “que no se puede excusar”. “Inexcusable”, finalmente, es aquello “que no puede dejar de hacerse”. Ergo la Presidencia de la AEAT ordena, de un modo inexcusable, que la ejecución administrativa de las sentencias se notifique al interesado en un mes, sin que ese mandato “pueda dejar de hacerse”.