Una anomalía del sistema de revisión de actos administrativos

Antes de entrar en materia, debo agradecer al inigualable Xavier Gil y al periódico que edita esta revista, la confianza que vienen depositando en mí desde que hace 5 años y 75 números, me estrenara con mis Cuando me paro a contemplar -en honor a Garcilaso y Petrarca-, intentando hacer algo de sombra, poca, al más preclaro y mordaz escritor jurídico- tributario de nuestro tiempo, el magistrado Navarro Sanchís.

Y a él, precisamente, le voy a dedicar este suelto porque, en una reciente sentencia de la que ha sido ponente -famosa por cambiar el criterio tradicional sobre la base imponible del AJD- ha tratado, obiter dicta, un aspecto del proceso contencioso- administrativo español que cada año comento a mis alumnos como ejemplo de anomalía procesal que merece ser cuestionado.

Ramón Parada habló de la trampa de caperucita, advirtiendo que cuando los ciudadanos se relacionan con una Administración deben tener muy presente que, tras la apariencia de un sujeto de Derecho -la débil abuelita-, esconde las garras normativas, ejecutorias y sancionadoras del más fuerte y arrogante de los poderes públicos.

Para contrarrestar a semejante lobo feroz existe el control jurisdiccional de los actos administrativos, regulado en una ley que este año cumple 20 primaveras. En palabras de Ruiz Risueño, un auténtico y verdadero proceso que presupone la existencia de partes enfrentadas en plano de igualdad y contradicción y de un órgano jurisdiccional que deberá resolver en Derecho sobre las pretensiones planteadas por la parte demandante. Con imperfecciones, añadiría yo.

El objeto y razón de ser del proceso es, necesariamente, la actuación -activa o pasiva- de una AP que, a consecuencia de ello, se situará como parte demandada en la litis en todo caso. De la misma manera, también podrá cualquier administración tener legitimación activa, es decir, ser demandante en un proceso contencioso cuando tenga un derecho o interés legítimo en el acto o disposición emanado de otra administración que es objeto del pleito.

Y aquí, precisamente, es donde se halla la gran paradoja del sistema procesal aplicable a los actos tributarios que, habiendo nacido al calor de una administración no estatal -particularmente, un tributo de una comunidad autónoma-, resultaren anulados en vía administrativa por un organismo estatal, el Tribunal Económico- administrativo.

Stricto sensu, al haberse dictado un acuerdo anulatorio, el acto administrativo habría desaparecido por lo que no existiría objeto recurrible. A pesar de ello, se ha aceptado que en tal caso la administración que dictó el acto, siempre y cuando no forme parte de la Administración del Estado -porque ello incumpliría la prohibición de ir contra los propios actos-, pueda recurrir ese fallo de un TEA que anuló su liquidación.

Esta situación deja al contribuyente en una situación incómoda, padeciendo una discusión entre AAPP que le afecta directamente pues, no en vano, suya es la liquidación que vio anularse y que, por decisión judicial, podría renacer de sus cenizas.

A este dislate procesal obedecen las palabras de este insigne magistrado en la STS de 9/10/18 cuando señala que, no siendo “discutible que las CCAA, en su condición de gestoras del impuesto cedido, ostentan legitimación activa para accionar judicialmente frente a las resoluciones de los TEA, no lo es menos que en un entendimiento leal y adecuado de las instituciones jurídicas y de las relaciones entre las AAPP, tal ejercicio de pretensiones judiciales debería ser objeto de una prudente utilización, sin que deba aceptarse como natural que los Tribunales deban dirimir, habitualmente y en último término, las divergencias surgidas entre las administraciones implicadas, que deberían encontrar otros cauces propios y específicos de entendimiento y solución”. Y es que, esta circunstancia, “dificulta la comprensión de que, una vez decidida la cuestión jurídica interpretativa por el órgano administrativo llamado a ejercer legalmente, de modo dirimente, esa función revisora, no se aquiete la CA a la decisión tomada, respetando las reglas de juego derivadas del reparto competencial”.

En definitiva, si una AP ha anulado una liquidación, ¿qué sentido tiene que una discusión entre administraciones se haga sobre una cuestión que al único que puede perjudicar es al ciudadano? ¿no tiene suficientes potestades per se la Administración Pública como para que el perjudicado se tenga que pelear con varios molinos de viento? ¿dónde queda su confianza (legítima) en que una Administración ha revisado el acto y lo ha anulado? ¿no supone esta posibilidad una suerte de recurso de lesividad encubierto? Si a esto le unimos que, según estadísticas oficiales, el TEAR gallego anula el 80% -han leído bien- de lo que le llega de la Xunta, ¿no será que algo está fallando y deberían empezar a asumirse responsabilidades? Sumemos: el contribuyente habrá garantizado o pagado la deuda que fue anulada y, al reliquidarse la deuda tras la resolución judicial, ¿es lógico que tenga que hacerse cargo de unos intereses de demora por un tiempo que ha transcurrido, no por culpa propia, sino por la torpeza de la AP que anuló el acto?

Que un desdoble competencial produzca efectos perjudiciales a la situación particular de los ciudadanos no es cuestión baladí, y quién sabe si la sensibilidad mostrada por el TS en la cuestión preliminar de la citada sentencia es un canto de sirena a un replanteamiento futuro sobre la legitimidad de las AAPP en el proceso contencioso. Estaremos atentos.

Publicado en Iuris & Lex, el Economista

Un pensamiento en “Una anomalía del sistema de revisión de actos administrativos

  1. Juan Jose Martinez Augustin

    El supuesto comentado en este excelente artículo, segun el cual una Administración impugna una resolucion de un TEA que anula uno de sus actos, genera tambien una situacion muy extraña en cuanto a la ejecucion ya que si entendemos que el acto subsiste la Administración Autonómica no tendrá otra alternativa que solicitar la suspensión de la ejecucion de la resolucion del TEA.

    En caso contrario al ejecutar la resolucion del TEA crearía un nuevo acto que no puede coexistir con el anterior salvo que anule este último, cosa que tampoco podría hacer ya que iría contra sus propios actos.

    Si no solicita la suspensión significa que los plazos para corregir o sustituir el procedimiento o la liquidación originarios siguen corriendo a todos los efectos incluido el de la prescripción…

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