El desquiciado panorama de la política fiscal (inter)nacional

El temario más frecuente de las entradas de este galardonado cuaderno de bitácora lo constituye el pantanoso escenario en el que se desarrollan las relaciones de los ciudadanos, que no súbditos – como gusta siempre de subrayar uno de sus rodrigones, D. Javier Gómez Taboada – con las Administraciones tributarias españolas (en el sentido clásico de español).

El segundo cuarto de este siglo XXI se ha inaugurado con lo que parece una profunda revolución en el devenir de la política internacional, de la que los asuntos fiscales forman una parte esencial. Apenas pasa un día sin que las noticias giren en torno a la (pen)última de Trump, en muchas ocasiones con acento tributario. Así es que merece la pena, trascender por un momento los avatares de las autoliquidaciones rectificativas en clave de nulidad de pleno derecho de las liquidaciones del llamado impuesto de plusvalía cuando no medió plusvalía alguna, para colgar la mirada de lo que nos pueda deparar en el futuro próximo la política fiscal (inter)nacional.

Me complace desvelar que estas reflexiones de luces largas me las ha suscitado el privilegio que supone el trato frecuente con brillantes estudiantes de los distintos programas de enseñanza en los que participo como docente.

En concreto, por una parte, la revisión de un trabajo monográfico sobre la incidencia en China del Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM, en adelante) implantado en la UE a la sombra de la reforma del European Emission Trading System (EETS, en adelante). Su protagonista – Iris es su nombre adoptivo en lengua española – es una excelente estudiante del Máster en Derecho de los negocios y de la empresa de la Facultad de Derecho de la UB, de nacionalidad china.

La segunda fuente de inspiración me la ha procurado el Dr. Joshua Pownall, que está preparando para su publicación en una revista indexada una parte sustancial de la tesis que defendió el pasado curso en la mencionada Facultad, alrededor de las fricciones que con el Derecho constitucional, el de la UE y el internacional presenta el Impuesto sobre Determinados Servicios Digitales. Merecedora, todo sea dicho de paso, de la máxima calificación académica.

Comenzaré por el primer tema. El CBAM no es tanto un arancel con finalidad recaudatoria – de hecho no se gestionará su eventual cobro por las autoridades tributarias o aduaneras, sino directamente por quienes importan los productos – sino un instrumento de política internacional orientado a lograr que los países que exportan sus productos a la UE incorporen a sus agendas de Gobierno la implementación de mecanismos destinados a internalizar en el precio de los bienes que producen el coste de las emisiones de CO2.

De hecho, el éxito de este “mecanismo”, que justamente por ello perdió su inicial formato de impuesto, sería que no produjera ningún ingreso a la entrada de productos a libre tránsito en el territorio de la Unión porque en todos los países importadores estuviera en vigor algún mecanismo de precio de las emisiones de carbono equivalente al que rige en la UE.

Dicho de otro modo. Quien desee comercializar en Europa alguno de los bienes objeto del CBAM habrá debido internalizar en su producción el coste ambiental que haya comportado su producción en condiciones equiparables a lo que se hace en la UE mediante el EETS. De lo contrario, se habrá de ajustar ese coste en frontera, por quien importe los bienes.

Es un modo original de exportar políticas europeas ambientales a los países de los que se importan determinados bienes para acometer un problema que es global, el calientamiento del planeta, de forma coordinada. Preservando, a su vez, la competitividad de la industria europea. Y, aparentemente, sin entrar en contradicción con las prescripciones de la Organización Mundial del Comercio.

La aprobación por las autoridades chinas, en 2021, de un sistema semejante al EETS para determinados productos se puede considerar, en este sentido, un éxito de la política europea ambiental. Aun cuando, hoy por hoy, el volumen de productos chinos exportados a la UE eventualmente sujetos al CBAM es irrelevante, y la dimensión del mercado chino de permisos de emisión insignificante – comparada con el europeo – lo cierto es que se han sentado las bases técnicas y estructurales que, en un futuro, permitirían a la UE extender el ámbito objetivo del EETS, atenuando los riesgos de costes de competitividad mediante ajustes simultáneos en el CBAM.

Al mismo tiempo, en el ordenamiento jurídico chino se ha implantado un sistema de permisos negociables de contaminación que también se podría ajustar en función del contexto europeo en la materia para preservar sus productos del efecto que el CBAM pudiera tener en sus costes de exportación.

Es un buen ejemplo de las variables que presiden la política fiscal en un entorno de globalización de las relaciones económicas, que se mueven – tal y como expone Tsilly Dagan, en una tensión constante entre la colaboración y la competencia. La política económica de cada país está en una relación de interdependencia con la de aquellos otros con quienes comercia. En términos de teoría de juegos los Gobiernos actúan presionados por el dilema del prisionero. Sus decisiones han de tener presente la reacción que pueden provocar en las de otros países.

La UE habría provocado que China adoptase un sistema de permisos negociables de contaminación que, en sí mismo, le permite reaccionar frente a lo que ocurra, en un futuro, con el sistema equivalente de la UE, del que forma una pieza fundamental el CBAM.

En definitiva, con estructuras equivalentes de ajuste de los intercambios internacionales de mercancías ambos bloques estarían en condiciones de tomar sus propias decisiones políticas previendo la reacción de otra parte, de forma rápida o incluso mediante un instrumento de ajuste casi automático, como es el CBAM.

En sentido radicalmente contrario ha evolucionado la política fiscal internacional en lo relativo a la tributación de las grandes multinacionales del negocio digital. Tras el fracaso estrepitoso de la Acción 1 de BEPS comenzaron a proliferar impuestos nacionales dispersos que sujetaban a gravamen la publicidad, los intercambios de datos o los servicios de intermediación de estas descomunales compañías, en buena medida norteamericanas. Lo que se identifica como la “creación de valor” con el que los clientes de cada uno de los territorios en los que operan contribuyen al beneficio de estas multinacionales y en cuya participación reclaman su cuota parte los distintos Estados en los que operan.

La Propuesta de Directiva de la Comisión Europea sobre el particular también descarriló. La OCDE, por su parte, no ceja en su empeño, bajo los auspicios del G-20, de lograr un acuerdo internacional para su modelo de tratamiento del problema, conocido como Pilar I. En Naciones Unidas también se pretende avanzar en parecido sentido con similares, o mayores, dificultades, a juzgar por las referencias que sobre el último encuentro en dicho organismo internacional – la primera semana de febrero – se han facilitado desde CFE’ Tax Advisers Europe.

En este panorama ha i(t)rrumpido como elefante en cacharrería – nunca mejor dicho – el Presidente del rotulador de trazo grueso, dispuesto a gestionar la política internacional en clave interna con la misma mentalidad de negociante agresivo con la que ha amasado su fortuna inmobiliaria. Podrá gustar, o no, pero es así. Con estos bueyes habrá que arar en política, también en la fiscal.
En los dos planos que se han descrito ha intervenido con fuerza inusitada el norteamericano que, no se olvide, representa el 25% del PIB mundial y, necesariamente, condiciona la política fiscal de la UE, luego de España.

Dos de los productos sujetos al EETS son el acero y el aluminio. Pues aranceles al canto para marzo. ¿En qué situación queda empantanado el CBAM ante semejante desplante a las reglas del GATT?
En cuanto a los famosos pilares de la OCDE una cosa es segura, EE.UU en los próximos cuatro años no va a firmar nada, si es que no se retira de dicha organización internacional a la que aporta el 19% de sus recursos, como ya lo ha hecho de la OMS.

Es más, en su agenda de negociación no es difícil prever que, tarde o temprano, la Administración Trump incluya como exigencia a otros acuerdos económicos la derogación de los impuestos nacionales sobre determinados servicios digitales.

En definitiva, que frente a los sofisticados diseños técnicos de política fiscal internacional -calculados con tiralíneas y complejas formulaciones- que han predominado los últimos años, el horizonte de los próximos años en política fiscal internacional parece que estará marcado, más bien, por una desquiciante tensión negociadora de trazo grueso, como el rotulador de quien ha decidido marcar el ritmo de forma impetuosa.

Habrá que ver si el resto de los invitados son capaces de bailar al mismo son para no perder el compás. No será fácil, pero es impepinable. La UE no puede ir a la suya, tampoco en política fiscal y ambiental, como si China y EE.UU. no existieran.

No parece que tenga mucho sentido invertir cantidades monstruosas de recursos en gestionar un impuesto complementario sobre los beneficios societarios que probablemente no entiendan en su integridad ni quienes lo han redactado, mientras que al 50% del PIB mundial, concentrado en dos países, ni está ni se le espera en la ecuación. La política fiscal de verdad, hoy en día, ya no es nacional, siempre es (inter)nacional.